廖庭輝、彭揚凱／九合一年輕人不挺綠：給民進黨政府的住宅政策建言

2022九合一選舉民進黨僅拿下五縣市，各種討論分析觀點或有不同，但其中最大的共識是，民進黨政府在青年選票的大量流失。

本文將從居住問題角度切入，探究為什麼會如此？筆者認為，不願踐行改革承諾，囿於既想討好年輕人又不願碰觸房產利益結構的政策作為，絕對是影響青年世代選民支持意向的重要因素之一。

從民進黨選票流失談起

先讓我們對照2020、2022兩次大選，在本屆投票率大幅下滑、當選與否更回歸藍綠基本盤的狀況下，最後的結果是國民黨總得票數變動有限，但民進黨卻大幅下滑。一般推論，這次不出來投票的選民裡，大概率上在四年前多數投給蔡英文¹。

這些流失的選民屬性為何？與年輕人關連為何？由於中選會尚未公布本次選舉的「選舉人年齡及性別投票統計」，但我們還可以從以下幾組調查數據比對觀察出青年的投票意向。

1. 根據中研院社會所的「社會意向調查」，2020年總統大選，40歲以下選民支持蔡英文高達72%；且相較於2016年總統大選，2020年40歲以下選民投票率約增加13%。顯見蔡總統破紀錄的817萬票，有著廣大青年群體踴躍投票的加持。
2. 依台灣傳播調查資料庫（TCS）數據做出的「選民認同的世代差異」的研究，指出：18至39歲的青年世代，相較上世代更傾向於不對某一政黨形成政黨偏好（無政黨傾向65.4%），自認屬民進黨傾向僅22.1%。意即，兩年前大多數支持蔡總統的年輕人青年世代是「中間選民」，非綠營基本盤。
3. 根據內華達大學助理教授王宏恩針對這次大選的研究，與2020年的總統大選相比，這次民進黨在「教育程度高的選區」、「人口密度高的都市」、「上次得票中間偏多」流失最多票數。就地理空間論，這也是青年世代人數相對集中的都會地區。

至此，我們約略可勾勒出以下圖像：有大量青年世代兩年前投給蔡總統，他/她們多是所謂「 中間選民」，但這次許多人選擇不投票，又以都會區最為明顯。

為什麼高學歷、都會區的青年選民這次不願意支持民進黨呢？蔡總統在敗選談話表示「中央執政很努力……沒有突破現有的地方政治結構……在地方的深耕及人才養成也不足」，似乎認為敗選關鍵是地方政治結構。

但《美麗島電子報》的選後民調顯示，55.6%的受訪者認為民進黨的敗選原因是「蔡總統和民進黨政府施政表現不好」，認為民進黨縣市長候選人本身有問題的選民僅佔19.7%。也就是說，這次民進黨敗選的主因，是人民對於這幾年的中央施政有著許多不滿，並造成上述較「看施政投票」的選民群體不願支持。

而這些施政不滿之中，對青年而言，越來越難以承受的居住困境絕對是重要因素。例如，根據2022年初聯合報進行的「六都宜居大調查」，六都民眾對「房價過高」的不滿壓倒性地勝過其他所有選項。

青年對「居住」上有什麼不滿？

青年世代對居住面向的不滿主要來自於近年來房價與房租不斷上漲，居住環境持續惡化，而政府改革又相對停滯。可由「實質面」與「情緒面」進一步探討：

1. 實質面：狀況沒有變好，反而變得更差了

首先，台灣的居住困境沒有改善，反而不斷變糟。以「購屋」而言，全國房價所得比（俗稱的「不吃不喝幾年買得起房」），從2018年8.6倍爬升到達9.69倍，創下歷史新高，青年想購屋更加絕望。

若以「租屋」觀之，根據台大經濟所碩士李祖福的研究資料，2016到2018年全國租金指數漲幅為7.99%，但2019到2021年全國租金指數漲幅飆升至17.70%。除了租金上漲外，嚴重的租屋黑市遲遲未解，讓租金補貼「看得到吃不到」，還有「租屋族難以設籍」問題，更加劇青年世代相對掠奪感與不滿。

至於政府最常提的「社會住宅、包租代管」，供給速度又遠遠跟不上居住環境的惡化程度，已完工入住社宅目前約2.4萬戶²，包租代管則「累積媒合」5.4萬戶³。這樣的數字相對於百萬戶租屋族，顯然是杯水車薪。

2. 情緒面：政府對既得利益者妥協，改革遲未推進

對於「居住不正義」的怨憤情緒，實際上已經悶燒了好幾年。2016年蔡總統競選提出的「住宅三箭」，在一次次政策改革推遲、落空後，已成了輿論、乃至網路社群不斷揶揄的時事梗。

如2019年就已經有民眾在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案，短短十三天之內就達到五千人次的附議。但民進黨政府對此訴求都完全不予參採，內政部還使用錯誤資料表示「空屋大多為一屋者持有」試圖洗白政府的不作為。甚者，在NGO團體、在野黨多方壓力下，財政部曾於2021年3月提出囤房稅修法規劃，但在民進黨黨團自己反對下馬上收回。

沒辦法面對囤房空置的屋主，那麼針對「炒房投資客」總可以做些事情了吧？蔡總統於今年元旦文告鄭重宣示「強力遏制不法炒作及囤積」，內政部也於四月將《平均地權條例》送入立法院。但後續包含蔡總統的表哥三圓建設董事長王光祥反對，民進黨黨鞭柯建銘公開稱「時機不宜」，結果拖了近八個月仍然未能排審。

與此同時，主責住宅政策的內政部長徐國勇卻火上加油表示「房地產業者是護國群山」，更是引爆民意公憤及媒體輿論撻伐。選後《美麗島電子報》的民調，有超過36.8%認為應該優先換掉徐國勇，名列老百姓最想換調的官員第一名。

至於租屋市場的改善就更不必提。面對嚴峻的租屋黑市問題，今年5月內政委員會審議《租賃住宅市場發展及管理條例》修法草案時，內政部針對各黨委員提出的「租屋市場透明化」項目幾乎全數反對。

對青年世代而言，過去六年多一再看到這種偏離承諾的作為，憤怒不滿上綱為政治議程，跟建商、財團沆瀣一氣成了挺綠者難以辯駁的詰問，「藍、綠都一樣」更是澆滅了中間選民支持的底氣。

民進黨居住政策的困境

善於選舉的民進黨，不可能不知道青年世代在其選票結構的份量，也不會不曉得他們對於居住問題的無奈和不滿。既然如此，為何其居住政策卻對不上人民的困境呢？這關乎台灣特殊的房產社會結構。

如將台灣的家戶濃縮為一百戶，可描繪如下：有自宅的家戶約七十戶，無自宅的家戶約三十戶；無自宅家戶中十戶為社經極端弱勢，早已放棄擁屋期望，其它二十戶則是從有望擁宅變為絕望者，以青年世代為主，最為憤怒；而有自宅家戶多為戰後嬰兒潮世代，擁有一屋者為六十戶，其它十戶則是擁有二屋以上的家戶。

其中，最大多數的一屋者（60%）是住宅政策改革中最關鍵，但也是最矛盾的群體。就他們而言，高房價造成其換屋、購置第二屋時成本大幅提昇，實乃是高房價民怨之大宗；然另一方面，因無法接受房價下修的資產縮水疑慮（衝擊），又身兼抗拒房價下修的主力。

在這樣的結構下，即便高房價造成民怨，然囿於多數一屋者恐懼資產下跌，任何住宅政策改革，如觸及（或被操弄為）「房價」修正，很容易形成「多屋者裹脅一屋者」（70%）的多數反對格局。此為最矛盾之所在，也是住宅政策改革侷限之根源關鍵。

因此，面對「產權持有結構」與「青年世代不滿」張力，基於選票精算，民進黨的居住政策著力點，便是「在不得罪一方的前提下，增加另一方的利益」的「帕累托改進」（Pareto Improvement）。具體而言就是主推住宅補貼（社宅、租補），以青年為主要對象，舒緩其憤怒，並避免碰觸擁房者既有利益。

不過，住宅補貼在購屋市場與租屋市場弊端未改下，很快就面臨邊際效應遞減、利多出盡的侷限，並造成青年群體對民進黨政府的住宅政策越來越不滿。也就是說，想兩面討好的「無痛改革」是不可能的。

但問題是，如果政策的視角仍然是將以戰後嬰兒潮世代為主的「有屋者」與無屋的青年群體對立，那麼在有屋者的投票率與選民人數均大於青年群體的現實情況下，改革是不可能推進的。

以「中立一屋、爭取青年」為政策新思路

但難道所有的「有屋者」都是房價與租金高漲的受益者嗎？如前文提及，其實「持有一屋的家戶」，也面臨著無法換屋、子女難以買房的窘境。他們雖然有房子住，但其實並非房產價格飆漲時的受益者，反而是隱藏的受害者。因此筆者在此提出，未來推動住宅政策須採「中立一屋、爭取青年」的新思路。

「中立一屋」指的是，不要再奢想有「不損害既得利益者」的變革，而是要設法中立團結多數，將反對方最小化。具體而言，任何的居住議題改革要將一屋者（自住者）與多屋者（囤房、炒作者）的利害做區隔，要設法做到無害（甚至有利）一屋者，將改革打擊影響面降至最低。

「爭取青年」則是，在「中立一屋」（不直接觸及房價）的原則下，應優先選取最能讓青年世代有感、受益的政策方案，為其營造具安全感的居住選擇，以調動其政治支持成為助力。

循此策略，對照青年最在意的「高房價」、「租屋黑市」兩大課題，就可重新盤點各項政策方案。相較於房價合理化，健全並擴大租屋市場對青年來說是更為務實的優先選擇，但不應延續現行一味補貼作法，而是要改由體量最大的購屋市場著手，透過「蘿蔔與棒子」雙管齊下方式，一推一拉，來達成目標。

具體而言，由市場著手的政策思路依序為：

1. 透過稅制（中央囤房稅）並結合既有補助，引導空屋釋出進入租屋市場並鼓勵加入包租代管，從而達成擴大市場與產業規模的效果。
2. 搭配租屋市場擴大之正向力量，藉由配套機制推動「租屋登錄」，使租屋市場正常化（資訊透明、產業中介、行為納管），進而落實為租賃權益保障。
3. 在租賃市場正常化下，既有租屋補貼效益可有效提升（租補領的到、租金可抵稅），再提高並落實租金抵稅機制，可進一步降低租屋族負擔。
4. 租屋市場擴大與健全後，青年購屋行為回歸經濟是否可承擔的思考，不再需忍痛做出「不得不買」的選擇。同時，也為房價合理化、社會住宅興辦爭取較寬裕的時間，穩健推展。

上述的政策路徑，盡可能把一屋家戶排除出改革影響範圍之外（參見下表），並以此說服這些改革「對他們沒有影響，但對年輕人有幫助」。也唯有如此，住宅改革才有著足夠堅實的推動基礎。

留給民進黨的時間不多，應盡速推動改革

距離2024總統大選僅剩一年餘，蔡英文總統的八年執政也將畫上句點，這八年的執政成績也勢必會遭受檢討，並影響下一任民進黨籍總統參選人的選情。

雖然民進黨本次選舉大敗，但在國會仍有過半席次的優勢。因此，是否能夠吸取2022大敗的教訓並推動住宅改革，重新召喚青年世代的認同支持，是民進黨2024能否持續執政的關鍵。

反之，若其繼續迴避改革，青年居住困境依舊甚且更糟，他/她們又為什麼要繼續支持民進黨執政呢？這是民進黨接下來需要嚴肅面對的問題。當然，對最大在野黨國民黨來說，此一詰問同樣有效，在監督居住政策全然失職的表現下，青年就算不爽綠，難道就會投藍嗎？

• 2022年民進黨六都市長參選人的得票數，大約僅有2020年蔡英文六都得票數的五至七成。
• 2.4萬戶包括「既有」（105年10月31日前已完工出租）與「新完工」（105年11月1日後完工出租），不包含興建中、已決標待開工、規劃中等數字。資料來源：內政部不動產資訊平台（截至111年11月30日）。
• 目前包租代管均有數量重複計算問題，同一個物件只需更換房客重新簽約，即可再多計一戶，已退出包租代管的物件也不會於數據中扣除。因此包租代管5.4萬戶是「累計服務」5.4萬戶，現存於市場的包租代管資源應遠低於此數字，但政府並未公布此數字。