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李柏翰/在嚴懲與減害之間:淺談國際藥物法

圖/shutterstock
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在台灣,毒品一直是個極具爭議的話題,總統今年出席警察節慶祝大會時,指示「反毒戰爭」只准勝不許敗。近來有快卸任的立委提出「施用毒品罪醫療前置化」新方案,調整管理用藥者的規範與手段,卻遭到名嘴奚落與痛批。與此同時,菲律賓新總統Rodrigo Duterte上任以來,也因爆衝反毒的關係,引發許多爭議,雖然他明擺著「不在乎人權」,但究竟國際法是怎麼說的呢?

感覺每個政府都視毒品為洪水猛獸,很多人就算沒有親自接觸過「藥」或用藥者,仍不自覺很反感(政府文宣太成功),時有所聞的大概有社會魯蛇論、全家遭殃論、拒受干擾論。在這麼多元且複雜的社會關係中,設定「怪物」是首要策略,各國都有自己的方法,不過愛出鋒頭的國際法在這件事上也不缺席,甚至扮演了蠻重要的角色,不同情境中有不同boss 要打,打法也不同,這就是這篇文章想介紹的。

實際上,把所有drug皆視為有毒物質,即「帶『毒』的物『品』」這個概念只存在於中文的語境中。聯合國官方翻譯也為中國代表(不論1971年前後之中華民國或中華人民共和國),受其影響,而多翻為毒品。這裡不談「轉譯」的政治學,不過單就英文而言,drug是指任何不是「食品」而對人體會產生生理反應的物質。各種受管制的「藥品」(medicine)也是drug的一部分,主要用途於與治療或預防疾病有關。

對個人的精神與肉體來說,drug真正衍伸的問題是「成癮」(addiction)和「濫用」(abuse)。由於每個人的精神狀況、體質、人際關係、用藥情境都不一樣,因此「藥+人=毒?!」是很難一言以蔽之的(如食藥署管檢字第0970010804號之說明),大抵只能從統計數據或生物醫學來說個大概(也總有例外)。這也是為什麼「藥」會充滿爭議,在於它兼具天使與惡魔的性格,「用得好讓你上天堂,沒用好送你下地獄」。

有鑑於網路上已有許多討論,從公衛、歷史、犯罪學角度看門道的,到靠直覺、風向、想像力看熱鬧的都有。除了各種釣魚手法或驚悚文宣以實現「把人變成罪犯」(criminalised)的政策目的外,現在也有其他許多不同的看法,比如「把人變成病患」(medicalised),或從一個減害(harm reduction)的角度,「把人變成需要幫助的人」。

為了不想直接給予價值判斷,以下將把「毒」都改成中性的「藥」、「物質」或藥物名稱。這個作法是希望能讓讀者用不同的語言吸收下列的資訊,或許能進一步重新評估對那些人、那些事、那些東西的看法。

菲律賓新總統Rodrigo Duterte上任以來,以「不在乎人權」的方式反毒,...
菲律賓新總統Rodrigo Duterte上任以來,以「不在乎人權」的方式反毒,引發爭議。 圖/歐新社

多邊體系的建立

當年在建立全球多邊體系時,力主全面打藥的美國一直想將國際法「美國化」的野心終究沒有實現,主要是因為「(原料)生產國」、「(藥物)製造/加工國」、「(藥物)消費國」三個集團之間的利益衝突。相互協調下,為促進國際合作的意願,再加上麻醉品與精神藥物的確具有相當程度的醫學實用性,最終採取「控制」而非禁絕的管理模式。

因此在國際藥物法(international drug law)的構想中,針對非法產銷/非醫療使用之擴散才是關鍵,如何妥善管理生產、加工、消費成為整個制度的核心。

二戰前,各種管制條款原本散落在不同條約、機制中,但在國際聯盟垮台後宣告失敗。聯合國成立時,「整合管理」的構想成為倡議主軸,好巧不巧後來又碰上冷戰,偏偏主要生產國大多是共產主義陣營的(如蘇聯、南斯拉夫),加工製造者則集中在資本主義社會中(如美國、法國),消費群眾則到處都有,因此彼此產生許多分歧,甚至一度熱炒的國際檢查制度,也因各國主權考量而胎死腹中。

例如,原本1963年生效的《限制和管控罌粟種植、鴉片生產、國際和批發貿易及使用議定書》(Protocol for Limiting and Regulating the Cultivation of the Poppy Plant, the Production of, International and Wholesale Trade in, and use of Opium)對於鴉片生產、國家專賣、許可證制度都有嚴格規定,然而保加利亞、蘇聯和南斯拉夫等主要生產國都未參加,致使該協議形同虛設。

後來,更受國際社會歡迎的《麻醉品單一公約》(Single Convention on Narcotic Drugs)生效後,依第44(1)條之規定,取而代之。這項公約被國際社會譽為「全球藥物管制體系的法律基礎」。後來聯合國再通過《精神物質公約》(Convention on Psychotropic Substances),增列了原本沒有規範到的「其他精神物質」。

然而,更重要的是,該公約亦把藥物濫用相應的康復、治療、照護、教育等社會服務與懲戒措施並列,甚至在條文安排上,優先於刑罰的條款。這個改變也反映在1972年通過的《修正1961年公約議定書》(Protocol amending the Single Convention on Narcotic Drugs)上。

藥物與其它物質控管之多邊法律體系
公約/決議名稱通過生效權責機關備註
國際鴉片公約1912/01/231919/06/28國際聯盟常設中央鴉片委員會
熟鴉片製造、國際貿易和使用協定1925/02/111926/07/28
限制生產和調節分配麻醉品公約1931/07/131933/07/09
限制危險毒品非法交易公約1936/06/261939/10/26
制止危險毒品非法交易公約1931/11/271937/04/22
遠東管制吸食鴉片協議1948/11/191949/12/01國際麻醉藥管制委員會整合並擴大先前藥管工作
1931年公約之巴黎議定書1953/06/231963/03/08聯合國鴉片會議經濟及社會理事會
限制和管控粟栗種植、鴉片生產、國際和批發貿易及使用議定書1953/06/231965/12/13國際麻醉藥管制委員會
聯合國麻醉品單一公約1961/03/301976/08/16麻醉藥品委員會取代先前所有公約,逾1972年通過修正議定書,1975年生效 。
聯合國精神物質公約1971/02/211976/08/16世界衛生組織
修正1961年公約議定書1972/03/251975/08/08藥品與犯罪問題辦公室
聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神物質公約1988/12/191990/11/112002年,歐洲議會曾建議廢除此公約,認為如此強制的做法反而促進了地下交易和組織犯罪,亦間接影響了個人的健康、自由、生命等基本權利。
世界衛生組織煙草控制框架公約2003/05/212005/02/27世界衛生組織WHO第一次行使《章程》第19條之職權,通過有國際立法性質的條約。
2003公約之消除菸品非法貿易議定書2013/01/10尚未生效
減少有害使用酒精的全球策略(WHA63.13)2010/05/21世界衛生組織決議之效果對WHO組織本身有拘束力,但對會員國無強制力。

後來,1988年聯合國再通過了一項《禁止非法販運麻醉藥品和精神物質公約》(Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances),與前兩個公約共同建立起全球藥物管制的多邊體系。三項公約的爭端解決辦法原則上都一樣。爭端發生時,各國應先相互諮商,再透過談判、調查、調停、和解、仲裁、區域性辦法等和平手段處理。如解決不了,得提起國際法院裁判。

這個系統主要是以聯合國經濟及社會理事會(ECOSOC)與世界衛生組織(WHO)為專責機關。前者成了國際麻醉藥管制委員會(International Narcotics Control Board)的上司,並另設麻醉藥品委員會(Commission on Narcotic Drugs,CND),兩個機關分別具有準司法及準立法之功能。

至於為人熟悉的聯合國藥品與犯罪問題辦公室(UN Office on Drugs and Crime,UNODC)則是一個兼具警察調查、政策宣導、公眾教育性質的行政機構,成立於1997年,合併了原本的聯合國藥物管制規劃署(UN International Drug Control Program)與犯罪預防與刑事正義委員會(Commission on Crime Prevention and Criminal Justice)兩個機構。

圖/中新社
圖/中新社

藥物管制的彈性

由下表可見,「管制」是採列舉式立法(即依藥物性質、化學式及相應處遇方式分類)。操作上,是彈性調整的空間,也是爭議疑慮所在。

1961年《麻醉品單一公約》1971年《精神物質公約》
1. 承認麻醉品有其醫療功效
2. 「成癮」對個人極權體社會有嚴重危害
3. 有共同對抗「濫用」藥物之必要
1. 預防並制止藥物濫用及非法走私
2. 區別合法及非法之用途
3. 在醫學、科學上不可或缺,相關用途不受限制
主要管制內容:
1. 任何大麻屬植物、大麻萃取物
2. 古柯樹(任何紅木屬植物)、古柯葉
3. 鴉片等罌栗萃取物、任何催眠性罌栗種植物、罌栗草
4. 任何有摻藥之混合製劑(preparation),不論固體或液體
主要管制內容:
1. 附表一到四任何天然或合成物質,及相關原料
2. 任何有摻藥之混合製劑(preparation),不論任何狀態,是用摻雜藥物中最嚴重之成分
3. 含有一或多種混之藥劑(dosage)
4. 管制範圍擴張或縮減,由提案締約國或WHO通知秘書長,秘書長再轉給其它締約國、CND(及WHO),由WHO依科學證據做最後裁量。
管制分類方式:
附表一:適用一切管制措施之藥物
附表二:同附表一,但有零售貿易之例外(第30條第2、5項)
附表三:上述藥物之製劑
附表四:同時編入依附表一並適用相同管制,各國得依情節採取特別管制措施甚至禁止
管制分類方式:
附表一:除醫學、科學用途外,禁止一切使用(最嚴格之管制)
附表二到四:執照、核發、登記等制度,得依處方供給個人使用,允許國際旅客攜帶些許個人用量。
建議以刑罰處之:
1. 出於故意
2. 情節重大
3. 麻醉品的種植、生產、製造、提煉、調製、持有、供給、兜售、分配、購買、販售、分發、經濟、發送、過境寄發、運輸、輸入及輸出
4. 一行為一罰,得跨國累計,包含引渡條款
5. 允許治療、教育、照護、康復、回歸社會等替代措施(第36(1)(b)條)
6. 但也允許比公約更嚴厲的措施
以「防止濫用」為策略目的:
1. 採取一切措施,以治療、教育、照護、康復、回歸社會為主
2. 提供相關專業人員之訓練
3. 國際合作,對抗非法走私行動
4. 故意且情節重大者,得科處刑罰
5. 一行為一罰,得跨國累計,包含引渡條款
6. 仍允許比公約更嚴厲的措施(第23條)

舉例而言。因應近年來逐漸在中國國內流行的K他命(氯胺酮化合物),中國政府於2015年曾通知主管現行公約體系的CND,希望能將K他命改列入1971年公約附表一(即最嚴格之控管,包括醫學上之使用)。然而,依WHO統計,全世界有百萬人口需仰賴氯胺酮來完成外科手術,且許多獸醫麻醉亦經常採用相關製品,因此中國修改了其提案,建議改成附表四(即最不嚴格之項目),但因反對聲浪大而尚未成案。

加拿大一處注射中心。 圖/新華社
加拿大一處注射中心。 圖/新華社

在藥物管理上,WHO認為在打擊各種藥物的同時,不可以忽略它們在許多國家作為基礎藥物(essential medicines)的意義,否則將導致健康不平等的情況。

從這個案例可以發現「公共健康」的視角逐漸取代「打擊犯罪」的模式。事實上,不論是1961年公約、1972年修正議訂書或1988年公約的官方評釋(Commentary)皆強調了藥物控管的政策目的在於「全人類的健康與福祉」,認為一味打擊犯罪是不夠的,國際社會開始調整腳步,推行能夠產生正面功效的關懷康復制度。

較為成功的作法,像是1990年代許多西歐國家採取的「海洛因輔助治療」(Heroin-assisted treatment),是一種從「需求面」著手的角度,由政府提供美沙酮或其他替代物質,以及安全、衛生的注射環境,藉此逐漸降低需求者對海洛因的依賴度。這個作法最大優點在於,黑市相對失去誘因與競爭力,且這種多重照護方式也較能避免共用針頭的感染問題。

包括WHO和聯合國愛滋病規劃署在內等許多國際機構都曾表示,無論是公衛或人權立場,深化「藥物」汙名與用藥者標籤的措施,除了直接或間接造成社會排除(social exclusion)外,幾乎沒有幫助,而弱勢群體中的用藥問題往往涉及結構性的因素,卻容易被刑法偏重的「個人行為」給忽略了。

根據聯合國的統計,「目前全世界有上百萬人因輕微或非暴力的藥物使用被關進監牢。」反例則像是葡萄牙2001年將用藥全面「除罪化」(decriminalised)的創舉。除罪化不等於「合法化」(legalised),故持有、使用藥物雖沒有刑責,但仍有行政罰上的法律效果,而販賣、走私則仍屬刑事管轄,十幾年下來成果斐然。除罪化當然是重要因素之一,不過相應的社會福利、公共衛生政策也是關鍵。

《毒品防制條例》中關於藥物之犯罪,大致如下
第4條「製造、運輸、販賣罪」及「製造、運輸、販賣專攻製造或施用器具罪」
第5條「意圖販賣而持有罪」及「意圖販賣而持有專供製造或施用器具罪
第6條以強暴、脅迫、欺瞞或其它非法之方法使人施用罪
第7條引誘他人施用罪
第8條轉讓罪
第10條施用罪(只針對第一、二級藥物)br1. 強制勒戒,再決定是否起訴或交付審理br2. 沒被發現前,先向指定醫院尋求治療,得免於起訴或交付審理
第11條「持有罪」及「持有專供製造或施用器具罪」(只針對第一、二級藥物)
第11-1條無正當理由持有或施用,第三、四級藥物或專供製造或施用器具,採行政罰,包含罰鍰及講習
第12條「違法栽種罌栗或古柯罪」及「違法栽種大麻罪」
第13條意圖栽種,而運輸或販賣罌栗、古柯、大麻種子罪
第14條「意圖販賣,而持有或轉讓罌栗、古柯、大麻種子罪」及「持有罌栗、古柯、大麻種子罪」
《刑法》中關於藥物之犯罪,則包括:因服用藥物不能安全駕駛罪(第185-3條,是一公共危險罪)

近幾年,UNODC不斷強調「刑罰化」個人藥物之使用或持有「並非」公約義務,敦促各國不要以此作為藉口。考量到聯合國法律規範體系的三大支柱「安全、發展、人權」,國家在處理藥物問題時,應考慮到個人「健康權」的面向,以符合經濟社會文化權利委員會於2000年通過的第14號一般意見書及聯合國健康權特別報告員年度報告中的建議。

此外,UNODC也經常援引1984年由ECOSOC通過的《錫拉庫薩原則》(Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights),要求各國於立法或執法時(不論採取強硬或柔軟的態度),各項政策都應考慮到《公民及政治權利國際盟約》(International Covenant on Civil and Political Rights)中相關法律義務。

浙江警方破獲大型跨國販毒集團。 圖/新華社
浙江警方破獲大型跨國販毒集團。 圖/新華社

澳門警方偵破跨境販毒集團。 圖/新華社
澳門警方偵破跨境販毒集團。 圖/新華社

一批達1000公斤的毒品在中越邊境被查獲,後公開銷毀。 圖/新華社
一批達1000公斤的毒品在中越邊境被查獲,後公開銷毀。 圖/新華社

傾聽優先於打擊

今年,UNODC提出「傾聽優先」作為「國際禁止藥物濫用和非法販運日」的主題。許多藥物政策改革的倡議組織,比如國際減害組織(Harm Reduction International)、國際藥物使用者網路(International Network of People who Use Drugs)、國際藥物政策聯合會(International Drug Policy Consortium),也將每年7月21日訂為「藥物使用者紀念日」,希望促進人們對那些「人間失格」的他者多點關懷、少點歧視。

儘管用藥、持藥與販藥,在法律上的評價不盡相同(行為不同,「想像中」的傷害也不一樣),國際法和我國國內法也將兩者分別評價,但理性社會原則上仍是不太允許個人迷失的,就算這是個普遍不滿的世代。受控、有相當社會支持或健康資本的人,或許還能在綿密的人際關係中找到放空的小確幸,但失控的多半會直接被判定為「有問題」。

「成癮」是現代社會建構的概念,它雖然稍微緩和了近乎偏執的反藥戰爭,卻也再度確認了每個人必須保持「清醒」才有競爭力、才是合格公民的進步主義。在舊觀念、新證據匯集的地方(比如台灣),則都還處在用藥「是罪,也是病」雙重打壓的尷尬狀態,許多「用藥去死剛好」的言論,其實反而讓身邊苦於物質濫用的人「不敢出櫃」。

隨著不斷增修的藥物清單,某些物質在公眾意識中早已形成「不正當/不健康」的象徵性意義,也讓用藥者社群因此被噤聲。比如,今年七月下旬的第21屆國際愛滋會議(International HIV/AIDS Conference)約有兩萬多人湧進南非會場,唯獨不見「用藥者社群」,許多倡議團體表示遺憾,也足以證明在攸關自身權益的場域中他們亦難有一席之地。

結語

最後,談一下容易搞混的分級制度。國內與國際政策經常有不同的考量,比如在我國列為三級毒品的K他命,並非國際公約的管制藥物,主要是因為國際社會須考慮各國基礎藥物的需求,但國內只需要考慮藥物的「健康危害」。又如另一種二級毒品的MDMA(搖頭丸主要成份),在《1971年公約》裡則列在最嚴格的附表一裡,因為「毫無醫學上之功效」。

從管制藥物的角度來說,「許可制度」是最普遍的作法,例如衛福部食藥署回覆台北地院的管字第 1039900715 號函中指出:「醫藥上使用……經衛生福利部核准發給藥品許可證後,始得製造、輸入及輸出」,因此未經核准而輸入的,則屬於禁藥(藥事法第22條第1項第2款),若是擅自製造的,則屬偽藥(藥事法第20條第1款)。

現行《毒品危害防制條例》之介紹
立法目的防制毒品危害,維護國民身心健康(第1條)
毒品指具有成癮性、濫用性及對社會危害性之「麻醉藥品與其製品」及「影響精神物質與其製品」(因此同時指涉個人及社會法益)。
1. 依上述三種性質,綜合評估,將藥物分成四及(第二條)。
2.除特別規定外,皆包括其異構物Lsomers、酯類Esters、醚類Ethers及鹽類Salts。此分及附表內的細項由法務部與衛福部共同審議,每三個月檢討一次。
第一級海洛因、嗎啡、鴉片、古柯鹼
第二級罌栗、古柯、大麻、安非他命、配西丁、潘他唑新
第三級西可巴比妥、異戊巴比妥、納洛芬
第四級二丙烯基巴比妥、阿普唑他

回到最一開始提到的菲國反藥戰,人權組織批評的「就地正法」或「無證羈押」等作法的正當性,都甚至還牽扯不到除罪與否,就已經引來許多恐藥者的擁護。然而,對於那些受牽連的其他人,在這個不缺女巫的時代,除了急著替他們把親友、鄰居、路人妖魔化外,還有什麼可以做的?經常暴走的正義感,有沒有可能也是出於一種道德認同的「癮」呢?

法律能先談的是:借鏡思考這場「只許勝,不許敗」的仗,是否應由警察主導,代替月亮來懲罰用藥者?而需要其他專業參與討論的是:其他「減害」措施應否且何時介入?這麼多年的風聲鶴唳所造成黑市、劣品,以及用藥社群的人心惶惶、健康疑慮等問題,除了丟到各種機構(不論監獄或醫院)外,還有沒有其他可能的作法?最後,如何能減緩整體社會的各種焦慮呢?

圖/路透社
圖/路透社

專題 反毒不返毒(點圖前往)

|參考資料|

 


 

  • 李柏翰,畢業於東吳法研所國際法組,正在英國University of Sussex從事博士研究,主要關注弱勢群體健康的社會因素及相關國際人權法之議題。目前也是法律白話文的編輯之一。
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