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別鬧了,沖之鳥最好可以主張專屬經濟海域

沖之鳥礁。 圖/取自日本國土交通省
沖之鳥礁。 圖/取自日本國土交通省

各位千萬不要以為中國與菲律賓的南海仲裁案判決結果對這個世界一點影響也沒有,這個判決的重要性實在難以想像,因為這是第一個針對聯合國國際海洋法公約第121條要件詳細分析的國際性判決;過去,許多國家之間的紛紛擾擾就是因為對於島嶼可否主張專屬經濟海域有不同的意見,加上沒有任何一個國際性的權威單位曾經做出解釋,導致各說各話,衝突不斷。

最明顯的例子,就是台灣與日本間在沖之鳥周圍海域的衝突。

筆者曾經有一篇文章提到,日本為了要在沖之鳥周圍劃設專屬經濟海域,可謂費下苦心,除了為沖之鳥先畫出領海基線(我國目前尚未就太平島對外公布領海基線),接著向外畫出200浬專屬經濟海域,之後在國際漁業組織中主張自己的專屬經濟區範圍,最後是在自己認定的專屬經濟海域中加強執法,抓台灣漁船。

然而在判決出來後,焦點除了在中國之外,日本當然又被問到沖之鳥的問題,日本的官房長官菅義偉在14日一場記者會上再次提到,日本政府認為沖之鳥是符合聯合國海洋法公約相關條件的「島」。

以下,我們就來試著藉由仲裁案的內容打臉日本政府。

首先,官房長官的說詞其實並沒有錯,我這不是在打自己的臉,而是依據國際海洋法公約第121條,只要在海水高潮時、自然形成、露出水面的陸地,就可以被定義成是個島。

在仲裁庭判決書中的第481段也提到:在第121條中,岩礁也是一種島嶼。所謂的島嶼被定義為自然生成的陸地。

Within Article 121, rocks are a category of island. An island is defined as a “naturally formed area of land”.

沖之鳥區域有數個高於水面的自然生成島嶼,其中比較大的兩個島嶼為東小島(尊重日本的命名),面積有7.86平方公尺;以及北小島,面積1.58平方公尺。因此從國際海洋法的定義看來,這兩個島嶼的確是符合島的定義。但是因為他太小不足於維持人類所需或自己本身的經濟生活,因此也同樣落入海洋法公約121條第3項的的定義,而是礁。

所以說,無論沖之鳥「島」或是沖之鳥「礁」,這兩個用詞都是對的。歡喜隨意。

不過由於大家都喜歡把小的東西叫成大的,仲裁庭在判決第482段也提到:浮出水面陸地的名字,跟它是否能夠維持人類所需或其本身的經濟生活一點關係也沒有。

In any event, the name of a feature provides no guidance as to whether it can sustain human habitation or an economic life of its own.

所以說,不如幫沖之鳥改名為「神奇寶貝夢幻島」,或許還可以吸引慕名前來抓口袋怪獸的人類。

2005年日本時任知事石原慎太郎登上沖之鳥礁,揮舞國旗宣示主權。 圖/路透社
2005年日本時任知事石原慎太郎登上沖之鳥礁,揮舞國旗宣示主權。 圖/路透社

其次,我們來談談,為什麼沖之鳥不能主張專屬經濟海域。

依據聯合國海洋法公約第121條第3項的規定,「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟區或大陸礁層。 」

這個問題各位可能都覺得很簡單,因為沖之鳥太小了,上面沒有水,當然不能維持人類生活,而且也沒有什麼經濟活動可言,所以不能主張專屬經濟海域或大陸礁層。

不過我們一句話就可以講完的事情,仲裁庭卻在判決書中的第478到第503段中,花了很大的篇幅,將海洋法公約第121條第3項的文字分拆成「岩礁」、「不能」、「維持」、「人類居住」、「或」、「其本身的經濟生活」六個項目一一分析,仲裁庭對於可以主張專屬經濟海域的島嶼應該要有的要件有著非常嚴謹的論述,也因此,這個判決一定會影響到之後的國際法以及國際關係。

由於專屬經濟海域當初的設計目的,是要給予在土地上的人們能夠向外主張專屬於自己的海洋經濟權利,因此一個土地上是否有能力維持足夠的人類生活,是仲裁庭重視的重點之一。

仲裁庭在487段落中提到,一個島的支持力有三判斷要件:

  1. 提供基本支持以及糧食的概念;
  2. 這樣的基本支持以及糧食的供給比需要維持一段時間;
  3. 質的概念:這些基本支持以及糧食至少要有最低的適當標準。

The Tribunal considers that the ordinary meaning of “sustain” has three components. The first is the concept of the support and provision of essentials. The second is a temporal concept: the support and provision must be over a period of time and not one-off or short-lived. The third is a qualitative concept, entailing at least a minimal “proper standard”.

仲裁庭在接下來的幾個段落也提到,人類在島上是要「居住」,而不是僅僅在上面「過活」。雖然人數沒有一定的規範,不過考量到人的生活的群居性質,也必須要有足以維持一段時間的基本社群數,而且島嶼要有長期提供這些一定數量人類生活的能力。

In the Tribunal’s view, the term “habitation” also generally implies the habitation of the feature by a group or community of persons. No precise number of persons is specified in the Article, but providing the basic necessities for a sole individual would not typically fall within the ordinary understanding of human habitation: humans need company and community over sustained periods of time.

沖之鳥是由2-3個僅有幾平方公尺大小陸地所組成,孤懸在太平洋的中央,上面沒有淡水也沒有植被,在自然的狀態之下,要能後維持一定人數的人類生存,實在難以想像。即便過去時任東京都知事的石原慎太郎先生曾經登上東京都轄下的沖之鳥宣示主權,但是由於「一國的重要政治人物是否登島」並非國際海洋法第121條第3項中的要件,因此,登島不能產生任何國際法上的意義,僅能產生觀光的效果。

再來,我們談談仲裁庭的實際判斷。

由於這次菲律賓主張南沙群島中有很多島嶼都不能主張專屬經濟海域,因此仲裁庭針對許多超小形的島嶼都做出詳細的認定,這也正好給我們作為分析相同大小的沖之鳥之用。

2014年之後,中國將礁盤附近的沙抽起來,把礁盤整個填到超過水面,目前永暑礁的面...
2014年之後,中國將礁盤附近的沙抽起來,把礁盤整個填到超過水面,目前永暑礁的面積是2.8平方公里(太平島大概0.5平方公里),島上有機場還建了深水港,就像個軍火庫,是中國未來在南海中跟美國對抗的重要基地。 永暑礁衛星圖資/路透社

永暑礁(Fiery Cross Reef)是南沙群島中的一個珊瑚礁盤,原本在這個礁盤上面只有0.6平方公尺大小陸地是永遠高於水面的,屬於自然形成的島嶼;在1988年,中國在這一點點小小的突出地方填上了水泥,建設成為長、寬各90公尺的突出水面建物;在2014年之後,中國將礁盤附近的沙抽起來,把礁盤整個填到超過水面,目前永暑礁的面積是2.8平方公里(太平島大概0.5平方公里),島上有機場還建了深水港,就像個軍火庫,是中國未來在南海中跟美國對抗的重要基地。

仲裁庭怎麼看呢?

在判決書第563段中先說了結論:仲裁庭看來,永暑礁也只是海洋法公約第121條第3項的岩礁。

In the Tribunal’s view, Fiery Cross Reef is also a “rock” for purposes of Article 121(3).

在接下來的564段中,仲裁庭說明了永暑礁高於水面的面積只有1-2平方公尺,這一點小小的部分,很明顯的無法維持人類居住以及其本身的經濟生活。

The high-tide portion of Fiery Cross Reef is minuscule and barren, and obviously incapable, in its natural condition, of sustaining human habitation or an economic life of its own.

中國在永暑礁機場上拉開布條慶賀試飛成功。 圖/美聯社
中國在永暑礁機場上拉開布條慶賀試飛成功。 圖/美聯社

中國人民解放軍在永暑礁上的駐軍。 圖/路透社
中國人民解放軍在永暑礁上的駐軍。 圖/路透社

這告訴我們,一個島要判斷的是他最原始的面貌,後續加蓋的都不能夠算在內。因為島嶼的基本定義是「自然形成」的,也因為如此,要掌握過去自然生成的型態,仲裁庭借重了很多古老的歷史資料來判斷。

沖之鳥不管怎麼加蓋怎麼填,過去的自然情況之下大概也就跟永暑礁差不多一樣大小,也是無法維持人類居住以及其本身的經濟生活的。因此,根本沒有主張專屬經濟海域的能力。

▎結論

沖之鳥無論日本如何主張,依據中國與菲律賓仲裁庭中對岩礁定義的判斷,都是無法主張專屬經濟海域以及大陸礁層的。

我國接下來的作法,應該請外交部先將仲裁庭的判決讀熟,從中找出對我國有用的解釋,準備好一篇談判資料,在日本還在想破頭要怎麼對外說明的情況之下,要求日本與我國談判,殺他個措手不及。

我國可以要求日本返還過去我國被扣押漁船所繳交的罰金,並且要求日本未來不得在沖之鳥附近的公海阻撓我國漁船從事漁業活動,如果民間漁會有想要組船隊對外示威,沖之鳥可能會比太平島附近更好,當然也要請海巡署在沖之鳥區域加強護漁。其後,我國應該要在國際漁業組織的會議之中,提出修正各國專屬經濟海域海圖的請求,將日本過去十數年的努力,一一瓦解。

仲裁庭的判決對我國不是一無用處,我國身為一個海洋國家,漁業大國,更應該要好好研究判決的內容,從中挑出對我國有利的主張,未來可以跟其他國家依據共同的語言——「國際法」來協商、談判,以爭取我國應有的最大利益。

全國漁會代表來到日本交流協會前表達抗議,不承認日本在沖之鳥所劃定的經濟海域。 攝...
全國漁會代表來到日本交流協會前表達抗議,不承認日本在沖之鳥所劃定的經濟海域。 攝影/記者許正宏

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