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都市更新,房屋一定要越長越高嗎?

台北的房屋越長越高。 圖/歐新社
台北的房屋越長越高。 圖/歐新社

看到身邊大街小巷,原本低樓層的房屋,改建後變成拔地而起的矗立高樓;看到都市更新辦法裡種種的建築容積獎勵,如開放空間、街廓整併、公益設施容積獎勵,從關心都市公共空間與生活品質的角度來看,忍不住產生疑問:我們的城市,真的有這麼多容積好獎勵嗎?

容積是一種永續的公共財

城市一般透過容積率來管制建築物的高度與量體。1一個都市的總容積屬於都市計劃的權限,在土地使用計畫下,各基地依據居住密度、公園綠地量、周邊道路面積,設有容積率管制,有其上限。

以台北為例,1980年間,台北開始以增加容積作為獎勵措施,鼓勵建築物增設停車、開放空間。1998年中央公布的都市更新條例,也將容積列為獎勵項目。2007年,當時的台北市長郝龍斌提出:台北市法定容積率是1萬2千多公頃,目前才使用約9千多公頃,在北市人口不會快速增加下,「可大膽運用未使用的3千公頃的容積率」,進一步放寬容積率獎勵,增加經濟誘因,以加速都更推動。2

上述建議提出後,「一坪換一坪」、「兩倍容積」等議題沸沸揚揚,之後,容積獎勵始終作為都更政策的焦點。事實上,城市未被使用的容積其實是一種公共財,是屬於下一代建設城市時的預留空間。這預留空間是否能夠被這一代支配及使用殆盡,是需要思辨的。

齊頭式容積獎勵造成的問題

仔細觀察台北市現況,各區發展密度不一,並非每個行政區都還有剩餘的容積,特別是大安、松山區,現況容積率都已超過基準容積率,是負值(見表)。負值代表已經沒有剩餘容積,甚至是發展過量。

大安區、松山區的基準剩餘容積率皆是負值。(來源:財團法人國土規劃及不動產資訊中心...
大安區、松山區的基準剩餘容積率皆是負值。(來源:財團法人國土規劃及不動產資訊中心,2007,臺北市容積檢討與容積調整機制之建立案。) 表/作者提供

然而在齊頭式、全市一體適用的容積獎勵制度實施後,開發商傾向於在房價較高的地區,開發量體較高的建築。結果如民間團體所評論,台北市各區都市更新劃定單元的比例,明顯集中於高地價的大安、中山、中正等區;相反的,屬於老舊社區,有更新必要的萬華、大同,卻是比例最低的,可見政策未能對症下藥。

以大安區為例,人口密度已然是全市最高,每平方公里達兩萬七千餘人,卻屢屢成為都市更新與開發地點。在容積獎勵的誘因下,日式宿舍、公寓遭到拆除,新建的房屋樓房變得更高,量體更大,引入更多的人口數。除了環境更加壅塞,更造成原本社區環境風貌的改變。3

當房子變高,多出來的樓層是屬於建商或屋主的私有財產。在地方公共服務設施沒有提升的狀況下,多出來的人口、建築量體、交通量,對居住環境造成的衝擊,對防災安全造成的影響,卻是所有人共同承受的。也因此,都市更新不只是房屋所有權人與建商的事,而是居住在城市中的每個人,都有權利關心區域內的都更政策。

故研究者建議,容積獎勵政策應因地制宜,政府應規範總容積上限,掌握分區對應之容積現況。對於高密度發展區,應考量道路服務、開放空間、避難空間、停車空間等環境品質的容受指標,限制剩餘容積為負值之地區過度獲得獎勵,以均衡都市發展。

特別當新建案因容積增加,對都市設計景觀、日照、周遭服務性公共設施產生衝擊時,應透過都市設計審議過程中的公聽會、公展方式,提供周邊居民表達意見的管道,加強民眾參與,讓都更建案能實質提昇當地環境品質。

整合性的更新地區計畫 vs. 孤島式的都更建案

為什麼容積獎勵無法實質提升地方環境?最關鍵的,也長期為學者所詬病的,是都更政策中長期缺乏上位計畫的引導。絕大多數都市更新單元,因缺乏地區更新計畫的指導,無法與地方環境扣連,成為漢寶德先生所說的「孤島式都更」。4

現行制度下,都市更新建案以提供人行步道、停車空間、開放空間、公益設施獲得容積獎勵,看似提升了地方的公共利益,但由於缺乏前期地區整體更新計畫的引導,只能消極的核定送審。根據實證研究指出,這些建案所提供的公共設施不一定能符合地方需要,零碎的面積也未必能形成整體效益。

因此地方政府在劃設都更單元前,應有整合性的地區都市更新計畫。針對需要進行都市更新之地區,以里或行政區為單位,了解地區環境、社會、經濟面需求的優先順序(如綠地、公園劃設、日照、兒少社福設施),進行前期規劃設計。如此一來,公部門才能以更細緻、因地制宜的容積獎勵規範,明確引導更新個案,達成地區整體發展的願景。

台北市「青田街聚落風貌保存區」,老樹、老屋富含人文色彩,有都市綠寶石之稱,居民自...
台北市「青田街聚落風貌保存區」,老樹、老屋富含人文色彩,有都市綠寶石之稱,居民自辦社區導覽。但都更風潮後,也有居民因擔心都更權益受損,要求放寬建築管制。 圖/作者提供

容積獎勵外的多元作法

都市是有機體,是會老化的。針對老舊都市與危險建築,以及改善人民居住環境的實質需要,都市更新有其更迫切的需求。因政府財政困難,放寬容積上限似乎是無可厚非的做法,而在眾多獎勵方式中,也以容積獎勵為最直接、最受民間歡迎。

支持者認為,窳陋地區的老舊建案,若無容積獎勵的經濟誘因,將難以拆除重建,造成公共安全的威脅,更無法改善居民的生活環境。而站在公部門的立場,容積率較高,相對增加的房屋稅也可挹注在市府財政,有助於帶動城市建設與發展。

倡議者進一步認為,提高容積並不可怕。以日本東京車站周邊為例,其容積獎勵增加幅度不受1.5倍限制,透過更自由的規劃構想,其都市再生除了住宅改建,也包括商業、辦公大樓、文化設施興建,甚至結合歷史建築物保存。以超高層建築創造土地的集約使用,將街廓重組,提供人行與交通網絡、綠化空間,提振城市的格局,創造國際競爭力。

建築容積獎勵是否是改善都市環境的萬靈丹? 學界認為不是,容積獎勵雖鼓勵拆除重建舊建物,但重建之外,還有整建、維護、稅賦稅捐減免,政府也應投入公共建設、設施、社會服務,執行上還包括健全的組織法規、有效率的行政程序,都是促進地方再發展的做法,應平衡實施。

如台北市在2010年推動的都市再生前進基地(urban regeneration station,簡稱URS)策略,初期以容積獎勵鼓勵公有閒置房舍、老舊社區房地釋出,後續則補助民間公益性團體投入,讓年輕人與在地人口產生社會連結,引動多元且創意的活動,推動地區特色的營造、凝聚地區願景的共識,甚至形成地區再發展的規劃。目前URS已有十個據點,這就是激發地方自我再生活力的嘗試。

此外,借鏡日本福祉社區概念,以及韓國首爾社區營造模式(對低收入居民以及老人提供住宅修繕,透過市府、社會企業與居民合作,改善社區生活,而非拆除與搬遷),顯示在老舊社區,軟性社會體系在都市更新中扮演的角色更為重要。

在萬華等地,目前也進行類似的空間再生計畫,提供居民所需要的健診、社交、經濟服務,讓居民自我培力,這反映出另一種「低層、低姿勢、 低碳、低成本」的更新思維,而著重居住正義、弱者的福利維繫。5

日前在網路上盛傳一篇日本東京首都大學教授所提「都市縮減」的文章,提到日本因為人口老化,原本高密度發展的城市,已有許多閒置建築。臺灣亦然,在目前空屋率高,未增加任何容積及土地狀況下,台灣地區的都市土地面積已可滿足未來人口發展的需求。未來是否要以大開發、拆除及重建來帶動發展,似乎是可以思考的。

回歸都市更新緣起,是為了「復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益」,似乎不只以一棟棟嶄新高樓大廈為目標,而需真正思考的是,都市改造是否能改善城市的生態環境、文化、產業、社會網絡、公平正義等面向,才能達成都市發展整體的躍升。

以日本東京車站周邊為例,超高層建築創造土地的集約使用,將街廓重組,提供人行與交通...
以日本東京車站周邊為例,超高層建築創造土地的集約使用,將街廓重組,提供人行與交通網絡、綠化空間,提振城市的格局。 圖/取自東京車站FB

台北之外:以台南為例

台北之外的城市,由於都市發展密度較低,總容積較無超載的問題。

以台南為例,建築經營者甚至認為長期以來,市區的容積率普遍偏低,造成只能蓋二至四樓的透天厝,改建缺乏誘因,也導致城市發展無效率、建築物缺乏特色,更建議應重新調控,合理調高容積,增加城市投資誘因,促進市區再發展。

因此近年除了各種都市設計容積獎勵,台南市在都更條例下,也配合改變土地使用提高容積,造成新建案大樓林立,逐漸改變府城原本以透天厝為主的城市風貌

然而,由於缺乏上位計畫引導調控,都市公共設施(公園綠地、開放空間)普遍不足,容積獎勵仍易對生活環境造成衝擊。原本四、五層樓,容積率180%的巷弄環境,因新建案可提升至600%而興建高達九十公尺的二十五層大樓時,除了嚴重影響巷弄交通,也破壞老城紋理。

未來台南火車站周邊地區(包括兵工廠)、中國城運河一帶的大規模都市更新,將更加影響城市風貌。其容積獎勵是否會失衡、是否符合公共利益,是否能兼顧在地居民的文化、社會脈絡的延續,皆值得關注。

「都市更新條例草案」修法之後

行政院在十一月甫通過內政部擬定的「都市更新條例修正草案」,送立法院審查,歷經各方研議,主要從「增強都更信任」、「連結都市計畫」、「精進爭議處理」、「簡明都更程序」、「強化政府主導」、「協助更新整合」、「擴大金融參與」、「保障民眾權益」八大面向檢討修正,其影響尚待各界理解判讀。

修正條文第八十條指出,針對「都市更新單元內經濟與社會弱勢身份者,因所居住建築物遭拆除以致無屋可居或未被安置,規範政府應提供社會住宅或租金補貼」,這是首次將弱勢者的居住福利納入條文,堪稱進步。執行層次上,更新建案如何回饋一定比例的容積作為社會住宅?或繳納代金作為安置費用?都市更新還是需要更多以人為本的政策思考,才不致成為「推土機」。

結語

「一坪換一坪」、「公辦都更」、「釘子戶」,都市更新的新聞眾說紛紜,在建商、居民、政府間拉鋸,若非房屋所有權人,可能會認為事不關己、無從置喙。可是如上所述,都市更新的政策走向深深影響我們的城市形貌、內涵,因此每個人都需要關注。

拉雜寫來,源起自一個簡單的問題:都市更新房屋一定要越長越高嗎?簡言之,容積獎勵沒有絕對正負面,容積獎勵的確重要,卻須加以總量管制。應規範得更細緻,且有上位計畫的引導,符合在地的發展願景,並透過周邊居民的參與及監督,以確保所提供的公共設施符合公共利益。

在容積獎勵外,更應發展多元機制,以非建築手段及社會創新的思維,促使民間自我培力、公私協力,創造下一世代較為生態、友善、宜居的城市環境。

都市更新的政策走向深深影響我們的城市形貌、內涵,因此每個人都需要關注。 圖/新北...
都市更新的政策走向深深影響我們的城市形貌、內涵,因此每個人都需要關注。 圖/新北市城鄉局提供

  • 容積率是指建築物總樓地板面積與土地面積之比,容積獎勵以白話文來說,一般反映在房子的樓層增加,如原本可蓋四層的房子,因容積率的提高,現可蓋更多層樓。
  • 依「都市更新條例」第44條授權,北市政府得以給予基準容積之1.5倍或法定容積0.3倍加原容積。
  • 其影響包括街廓中建築形態、居民的組成、天際線、視覺景觀、生活模式、地方環境生態等。
  • 台灣建築學會,台灣都市建築容積獎勵與移轉公共政策座談會,2013年1月。
  • 黃麗玲,從都市更新到都市再生——創造生活幸福的街區,台大校友雙月刊,2014年7月號。

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