都市更新，房屋一定要越長越高嗎？

看到身邊大街小巷，原本低樓層的房屋，改建後變成拔地而起的矗立高樓；看到都市更新辦法裡種種的建築容積獎勵，如開放空間、街廓整併、公益設施容積獎勵，從關心都市公共空間與生活品質的角度來看，忍不住產生疑問：我們的城市，真的有這麼多容積好獎勵嗎？

容積是一種永續的公共財

城市一般透過容積率來管制建築物的高度與量體。¹一個都市的總容積屬於都市計劃的權限，在土地使用計畫下，各基地依據居住密度、公園綠地量、周邊道路面積，設有容積率管制，有其上限。

以台北為例，1980年間，台北開始以增加容積作為獎勵措施，鼓勵建築物增設停車、開放空間。1998年中央公布的都市更新條例，也將容積列為獎勵項目。2007年，當時的台北市長郝龍斌提出：台北市法定容積率是1萬2千多公頃，目前才使用約9千多公頃，在北市人口不會快速增加下，「可大膽運用未使用的3千公頃的容積率」，進一步放寬容積率獎勵，增加經濟誘因，以加速都更推動。²

上述建議提出後，「一坪換一坪」、「兩倍容積」等議題沸沸揚揚，之後，容積獎勵始終作為都更政策的焦點。事實上，城市未被使用的容積其實是一種公共財，是屬於下一代建設城市時的預留空間。這預留空間是否能夠被這一代支配及使用殆盡，是需要思辨的。

齊頭式容積獎勵造成的問題

仔細觀察台北市現況，各區發展密度不一，並非每個行政區都還有剩餘的容積，特別是大安、松山區，現況容積率都已超過基準容積率，是負值（見表）。負值代表已經沒有剩餘容積，甚至是發展過量。

然而在齊頭式、全市一體適用的容積獎勵制度實施後，開發商傾向於在房價較高的地區，開發量體較高的建築。結果如民間團體所評論，台北市各區都市更新劃定單元的比例，明顯集中於高地價的大安、中山、中正等區；相反的，屬於老舊社區，有更新必要的萬華、大同，卻是比例最低的，可見政策未能對症下藥。

以大安區為例，人口密度已然是全市最高，每平方公里達兩萬七千餘人，卻屢屢成為都市更新與開發地點。在容積獎勵的誘因下，日式宿舍、公寓遭到拆除，新建的房屋樓房變得更高，量體更大，引入更多的人口數。除了環境更加壅塞，更造成原本社區環境風貌的改變。³

當房子變高，多出來的樓層是屬於建商或屋主的私有財產。在地方公共服務設施沒有提升的狀況下，多出來的人口、建築量體、交通量，對居住環境造成的衝擊，對防災安全造成的影響，卻是所有人共同承受的。也因此，都市更新不只是房屋所有權人與建商的事，而是居住在城市中的每個人，都有權利關心區域內的都更政策。

故研究者建議，容積獎勵政策應因地制宜，政府應規範總容積上限，掌握分區對應之容積現況。對於高密度發展區，應考量道路服務、開放空間、避難空間、停車空間等環境品質的容受指標，限制剩餘容積為負值之地區過度獲得獎勵，以均衡都市發展。

特別當新建案因容積增加，對都市設計景觀、日照、周遭服務性公共設施產生衝擊時，應透過都市設計審議過程中的公聽會、公展方式，提供周邊居民表達意見的管道，加強民眾參與，讓都更建案能實質提昇當地環境品質。

整合性的更新地區計畫 vs. 孤島式的都更建案

為什麼容積獎勵無法實質提升地方環境？最關鍵的，也長期為學者所詬病的，是都更政策中長期缺乏上位計畫的引導。絕大多數都市更新單元，因缺乏地區更新計畫的指導，無法與地方環境扣連，成為漢寶德先生所說的「孤島式都更」。⁴

現行制度下，都市更新建案以提供人行步道、停車空間、開放空間、公益設施獲得容積獎勵，看似提升了地方的公共利益，但由於缺乏前期地區整體更新計畫的引導，只能消極的核定送審。根據實證研究指出，這些建案所提供的公共設施不一定能符合地方需要，零碎的面積也未必能形成整體效益。

因此地方政府在劃設都更單元前，應有整合性的地區都市更新計畫。針對需要進行都市更新之地區，以里或行政區為單位，了解地區環境、社會、經濟面需求的優先順序（如綠地、公園劃設、日照、兒少社福設施），進行前期規劃設計。如此一來，公部門才能以更細緻、因地制宜的容積獎勵規範，明確引導更新個案，達成地區整體發展的願景。

容積獎勵外的多元作法

都市是有機體，是會老化的。針對老舊都市與危險建築，以及改善人民居住環境的實質需要，都市更新有其更迫切的需求。因政府財政困難，放寬容積上限似乎是無可厚非的做法，而在眾多獎勵方式中，也以容積獎勵為最直接、最受民間歡迎。

支持者認為，窳陋地區的老舊建案，若無容積獎勵的經濟誘因，將難以拆除重建，造成公共安全的威脅，更無法改善居民的生活環境。而站在公部門的立場，容積率較高，相對增加的房屋稅也可挹注在市府財政，有助於帶動城市建設與發展。

倡議者進一步認為，提高容積並不可怕。以日本東京車站周邊為例，其容積獎勵增加幅度不受1.5倍限制，透過更自由的規劃構想，其都市再生除了住宅改建，也包括商業、辦公大樓、文化設施興建，甚至結合歷史建築物保存。以超高層建築創造土地的集約使用，將街廓重組，提供人行與交通網絡、綠化空間，提振城市的格局，創造國際競爭力。

建築容積獎勵是否是改善都市環境的萬靈丹？ 學界認為不是，容積獎勵雖鼓勵拆除重建舊建物，但重建之外，還有整建、維護、稅賦稅捐減免，政府也應投入公共建設、設施、社會服務，執行上還包括健全的組織法規、有效率的行政程序，都是促進地方再發展的做法，應平衡實施。

如台北市在2010年推動的都市再生前進基地（urban regeneration station，簡稱URS）策略，初期以容積獎勵鼓勵公有閒置房舍、老舊社區房地釋出，後續則補助民間公益性團體投入，讓年輕人與在地人口產生社會連結，引動多元且創意的活動，推動地區特色的營造、凝聚地區願景的共識，甚至形成地區再發展的規劃。目前URS已有十個據點，這就是激發地方自我再生活力的嘗試。

此外，借鏡日本福祉社區概念，以及韓國首爾社區營造模式（對低收入居民以及老人提供住宅修繕，透過市府、社會企業與居民合作，改善社區生活，而非拆除與搬遷），顯示在老舊社區，軟性社會體系在都市更新中扮演的角色更為重要。

在萬華等地，目前也進行類似的空間再生計畫，提供居民所需要的健診、社交、經濟服務，讓居民自我培力，這反映出另一種「低層、低姿勢、 低碳、低成本」的更新思維，而著重居住正義、弱者的福利維繫。⁵

日前在網路上盛傳一篇日本東京首都大學教授所提「都市縮減」的文章，提到日本因為人口老化，原本高密度發展的城市，已有許多閒置建築。臺灣亦然，在目前空屋率高，未增加任何容積及土地狀況下，台灣地區的都市土地面積已可滿足未來人口發展的需求。未來是否要以大開發、拆除及重建來帶動發展，似乎是可以思考的。

回歸都市更新緣起，是為了「復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」，似乎不只以一棟棟嶄新高樓大廈為目標，而需真正思考的是，都市改造是否能改善城市的生態環境、文化、產業、社會網絡、公平正義等面向，才能達成都市發展整體的躍升。

台北之外：以台南為例

台北之外的城市，由於都市發展密度較低，總容積較無超載的問題。

以台南為例，建築經營者甚至認為長期以來，市區的容積率普遍偏低，造成只能蓋二至四樓的透天厝，改建缺乏誘因，也導致城市發展無效率、建築物缺乏特色，更建議應重新調控，合理調高容積，增加城市投資誘因，促進市區再發展。

因此近年除了各種都市設計容積獎勵，台南市在都更條例下，也配合改變土地使用提高容積，造成新建案大樓林立，逐漸改變府城原本以透天厝為主的城市風貌。

然而，由於缺乏上位計畫引導調控，都市公共設施（公園綠地、開放空間）普遍不足，容積獎勵仍易對生活環境造成衝擊。原本四、五層樓，容積率180％的巷弄環境，因新建案可提升至600%而興建高達九十公尺的二十五層大樓時，除了嚴重影響巷弄交通，也破壞老城紋理。

未來台南火車站周邊地區（包括兵工廠）、中國城運河一帶的大規模都市更新，將更加影響城市風貌。其容積獎勵是否會失衡、是否符合公共利益，是否能兼顧在地居民的文化、社會脈絡的延續，皆值得關注。

「都市更新條例草案」修法之後

行政院在十一月甫通過內政部擬定的「都市更新條例修正草案」，送立法院審查，歷經各方研議，主要從「增強都更信任」、「連結都市計畫」、「精進爭議處理」、「簡明都更程序」、「強化政府主導」、「協助更新整合」、「擴大金融參與」、「保障民眾權益」八大面向檢討修正，其影響尚待各界理解判讀。

修正條文第八十條指出，針對「都市更新單元內經濟與社會弱勢身份者，因所居住建築物遭拆除以致無屋可居或未被安置，規範政府應提供社會住宅或租金補貼」，這是首次將弱勢者的居住福利納入條文，堪稱進步。執行層次上，更新建案如何回饋一定比例的容積作為社會住宅？或繳納代金作為安置費用？都市更新還是需要更多以人為本的政策思考，才不致成為「推土機」。

結語

「一坪換一坪」、「公辦都更」、「釘子戶」，都市更新的新聞眾說紛紜，在建商、居民、政府間拉鋸，若非房屋所有權人，可能會認為事不關己、無從置喙。可是如上所述，都市更新的政策走向深深影響我們的城市形貌、內涵，因此每個人都需要關注。

拉雜寫來，源起自一個簡單的問題：都市更新房屋一定要越長越高嗎？簡言之，容積獎勵沒有絕對正負面，容積獎勵的確重要，卻須加以總量管制。應規範得更細緻，且有上位計畫的引導，符合在地的發展願景，並透過周邊居民的參與及監督，以確保所提供的公共設施符合公共利益。

在容積獎勵外，更應發展多元機制，以非建築手段及社會創新的思維，促使民間自我培力、公私協力，創造下一世代較為生態、友善、宜居的城市環境。

• 容積率是指建築物總樓地板面積與土地面積之比，容積獎勵以白話文來說，一般反映在房子的樓層增加，如原本可蓋四層的房子，因容積率的提高，現可蓋更多層樓。
• 依「都市更新條例」第44條授權，北市政府得以給予基準容積之1.5倍或法定容積0.3倍加原容積。
• 其影響包括街廓中建築形態、居民的組成、天際線、視覺景觀、生活模式、地方環境生態等。
• 台灣建築學會，台灣都市建築容積獎勵與移轉公共政策座談會，2013年1月。
• 黃麗玲，從都市更新到都市再生——創造生活幸福的街區，台大校友雙月刊，2014年7月號。