賴怡忠／RCEP、CPTPP與後疫情經濟，台灣如何超前部署？

思想坦克 30 Nov, 2020

11月15日簽署的RCEP，是涵蓋東協十國加上日、韓、中、澳、紐的15國經濟協議。圖／法新社

11月15日《區域全面經濟夥伴協定》（RCEP）簽署，這個涵蓋東協十國加上日、韓、中、澳、紐的15國經濟協議，號稱是目前最大的多邊經濟協議，連歐盟都望塵莫及，國內有人以台灣不在其中而哭叫台灣再度被邊緣化，或是認為台灣押寶美國使得台灣錯失上RCEP列車的機會等。

這些似是而非的主張在18年前東協與中國簽署自貿協定，或是五年前中韓自由貿易協定簽署時都講過，冷飯新炒不會使難吃的菜餚變好吃，更無助於關鍵問題的分析。

台灣要注意的不是RCEP如何邊緣化台灣，因為這是假議題，要注意的是這個簽署動作背後呈現了什麼政治動力，這個動力是否因美國大選結果而出現變化，又因此會帶來什麼發展等。特別是對於影響全球的COVID-19疫情，是否可能會改變前述的計算，而台灣對這些發展如需要超前部署，其方向又會是哪些議題。

RCEP的再度復活

RCEP當時是中方因應來勢洶洶的《跨太平洋夥伴協定》（TPP）所推動之對應措施。中國當時將TPP視為美國在亞太區域圍堵中國的經濟戰略，因此改變原先對日本提議包含印度與紐澳進入東協加三自貿區的抵制態度（因為當時北京認為日本引進印度與澳紐，是意圖稀釋中國在既有「東協加中日韓自貿區」的影響力），對東協加六為基礎的FTA態度轉趨積極，因此在2012年亞太經合會達成共識，正式在2013年推動RCEP。對中國而言，這是其作為對抗美國主導TPP的武器。

TPP涵蓋部分東協國家與日澳紐，沒有中國、印度與韓國（韓國已表示無意加入TPP），但包括美國在內的美洲五國。RCEP則涵蓋全部東協國家與日、韓、中、澳、紐、印度，但不包含任何一個美洲國家。因此，一比較這兩者名單的異同，就可以知道為何TPP會被認為是為了制衡中國，而RCEP（即便強調東協中心主義）會被認為是對抗美國的操作。

TPP不僅開始得比較早（2010年），也在2016年宣告談判完成。RCEP在談判上因為缺乏主要的推手與次要的呼應者，因此進展緩慢始終沒有結果。中國在TPP完成後對於RCEP的緩慢速度深感不耐，加上川普當選後就如選前承諾般立馬退出了TPP，當主要競爭者都退出其一手打造的制中經濟集團，中國就更沒有動機來積極推動RCEP，北京之後就把注意力擺到「一帶一路」計畫上。

只是之後當2018年川普發動對中貿易戰，也對部分亞洲國家的部分品項發動關稅戰，加上「一帶一路」的債務外交問題被公開討論，使得中國在推動上出現很多變數。這些發展導致了RCEP再度獲得重視，被部分東亞國家視為是面對不確定的川普總統之重要應對作為。

中國被美中貿易戰打得苦不堪言，自然會對RCEP更寄予厚望。只是這次主推RCEP者也不限於中國，包括日本也在積極推動，因此與先前意興闌珊的態度非常不同。復因之後印度也退出談判，中國在利用機會順勢排除其認定的主要障礙，之後就強力推進，帶來了11月15日RCEP的簽署。

RCEP對台灣的影響有限

正因為RCEP的整合是為了維持東協主導性的期待，因此是沿著幾個「東協加一」FTA（東協加日本、東協加韓國、東協加中國、東協加紐澳）展開平行整合。由於東協跟這幾個國家的FTA談的條件都不太一樣，加上東協成員彼此的差異頗大，能否退讓的領域更是十分不同，因此一旦要將這些FTA整合，所謂的義大利碗麵效應（Spaghetti-bowl effect）就變得十分複雜。

搞到後來為了可以整理出共識，就是將這四個東協加一FTA取其最低要求，以便降低阻力。這也是到後來包括美國、日本、澳洲等在內多不認為這個RCEP會有多大的貿易促進效果。因為很可能結果會比日本、澳洲與東協既有的FTA條件還鬆散，更不夠自由。

也因為RCEP是沿著這些東協加一的FTA加以整合，造成RCEP的區域整合效果是偏向東協十國，日韓中澳紐這五國還需要別的工作，以處理彼此間的自貿整合問題。也因為這樣我們才會發現，為何已經有含蓋中日韓三國的RCEP了，中日韓還是需要談三國之間的FTA。

此外，想要整合中韓、中澳、中紐的FTA，也同樣會出現另一種義大利碗麵問題。因此簡單來說，RCEP讓東協與日韓中澳紐有個比較一致的自貿安排，但日韓中澳紐彼此的整合則還有一段路要走，這導致RCEP更像是「東協加五」的自貿協定，而不是15國彼此整合的自貿協定。

這個結果導致台灣要觀察的，實際上是RCEP對台灣與日韓中澳紐五國競爭東協市場的影響，以及台灣對中貿易會如何被中韓FTA所影響。鑒於這四個「東協加一」FTA最晚生效者也早在十年前，加上中韓FTA在五年前也生效了，如果台灣會因為RCEP的簽署而很慘，那麼早在十年前當東協─韓國FTA以及五年前的中韓FTA出現時，台灣與東協以及台灣與中國的雙邊貿易就應該出現慘狀了吧。但事實上台灣不僅活下來了，而且還活得不錯。這是為何鄧政委面對RCEP簽署時會老神在在說，這對台灣實質影響真的不大。

CPTPP可能成為兵家必爭之地

RCEP簽署後的影響不是會有多少國家想加入RCEP，畢竟這個號稱最大自貿區實際上並不怎麼自由。但拜登可以利用這個機會大力推進他可以接受，但民主黨同僚卻多人表反對的CPTPP。所以外界對於拜登政府能否推動重返TPP還是有疑慮的。

但是，RCEP被大家所重視是因為川普政府發動的貿易戰與關稅戰，而當拜登主政時，對中貿易戰雖然可能不會立即停止，但對部分東協國家以及對日、韓等的關稅戰，大概就不會持續了。

因此這些國家的興趣會再度回到美國身上，特別是預期美國可能會對重返TPP有新的興趣，這個預期會讓區域國家對CPTPP的興趣變得更高，而不是去爭取進入RCEP以宣告TPP的死亡。包括英國、泰國等先前就已經表示加入TPP意願的國家的態度會更積極，這些都將導致CPTPP的詢問度只會變高不會變低的現象。

供應鏈重組受RCEP與美中貿易戰影響

另一個會因為RCEP簽署而更積極邁進的議題是供應鏈重組。當美中貿易戰短期還不會完全停止時，RCEP會使得包括中國本身以及外國在中國的廠商，更有動機將工廠外移到東協國家以避免美國可能會對中國課徵的關稅，而且還能同時享有對日本、中國、韓國、澳洲、紐西蘭的自由貿易優惠。這是為了應對美中貿易戰的根本之道。

如果美中貿易戰逐漸畫下句點，RCEP本身是不太可能產生台灣在供應鏈的角色被解組的效果，特別是有人說日本可以使用韓、中生產的中間財取代台商。

但首先，日韓中三方自貿協定還沒有成形。其次，日本如果要使用中、韓生產的中間產品，投放到日本在東協國家的工廠組裝以取得關稅優勢，則這個優勢早在2010與2012年，東協－韓國FTA以及中國－東協FTA過了早收清單期大規模降稅時，就已經出現了。如果當時沒對台商產生影響，為何在現在就會出現影響呢？

我們更要注意的是，這兩年川普政府積極推動的供應鏈重組，在疫情爆發後變得更為重要，也更為大家接受。由於這個重組是獨立於RCEP而發展的，主要影響的是直接的產業政策與工業連結，這個連結重視技術合作與關鍵零組件的生產能力，以及能否建構「信任鍊」的關係，這不是一般性的關稅減讓可以處理的問題。

因此所謂RCEP會讓台灣從供應鏈角色中出現減鍊，甚至是斷鍊的憂慮是不存在的，反而是持續強化兩岸鍊結會降低台灣被信任的係數，進而影響台灣在供應鏈重組時的角色。

疫情也改變巨型FTA的影響力

我們也要注意的是，現在首要任務是疫情問題，而隨著疫情居高不退，甚至在北半球出現第二波高峰，迫使不少國家從原本已經大幅減少的經濟活動中，再度採取封城措施，對既有疲軟的經濟活力更是雪上加霜。當大家都沒有什麼經濟活動，一群沒什麼經濟活動的國家群集在一起，弄個巨型經濟合作協定，不會因此在這些國家產生新的經濟動力。這個基本事實要能先掌握。

因此根本之道是如何應對與管控疫情，有多大規模的自貿區不會幫助疫情的處理，反而可能還會惡化原先已經控制的疫情。

而隨著疫情持續不散，其對經濟活動與社會模式的衝擊，就從短期變成長期性問題。航運與旅遊業受到嚴重影響，強調與人面對面接觸的服務相關行業也是受創慘重。被裁掉的員工是回不去的，規模也會大幅縮水。對於遠距通訊的需求會更高，除了資通訊產品會更炙手可熱外，5G的部署也會因此加快。

加上醫療服務可能會成為基本要求，健康醫療相關事業的榮景會後勢看好。資通訊產品不需要透過RCEP減稅，因為本身已經是零關稅，而醫療等相關課題沒在RCEP中有清楚有效的處理。因此有沒有RCEP似乎影響不大。