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如果外交戰略只能「抓誰放誰」的話,蔡英文的新南向政策注定失敗

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

民進黨總統參選人蔡英文在22號的外交使節酒會中,宣布了「新南向政策」,並特別提到了「強化對東協和印度的整體關係,是我們理所當然的選擇」。

南向政策並不是一個新的想法,過去在李登輝以及陳水扁執政時期,就已經提出並試圖推動,讓台灣的經濟投資往東南亞移動,所以無論是多元化台灣的投資分散風險或是減少對中國的單一依賴,都不是「新」想法,其他國家在外交政策上,無論是印度的東進政策、美國的亞太再平衡戰略或是日本的回歸東南亞政策,都有異曲同工之妙,而中國的一帶一路倡議中的海上絲綢之路,也是要以過往的海上貿易通道,來連結東南亞、南亞再延展至歐洲。

但台灣究竟如何看待與東協和印度的關係、擬訂什麼樣的策略和實質推動投資與連結,才會是蔡英文若真的當選總統的外交功課。

▎南向政策的戰略高度

隨著鴻海、宏碁還有華碩宣布大舉進軍印度市場,搭配上印度總理莫迪的「在印度製造(Make In India)政策,台灣一直以來往西衝刺,又或可以更乾脆的說往中國衝刺的生產線,似乎找到了另一塊可以耕耘的土地,印度這個南亞次大陸低廉的勞工、廣大的市場還有潛在的機會,都吸引了投資人的目光,而在大財團的帶動之下,整條供應鏈的移動也增加了投資的信心,似乎比過去90年代或十多年前要來得更有充足條件,又或許中國正在萎縮的製造業優勢,逼使投資者必須要移動,尋找其它的可能選擇。

在國際舞台上,經濟和政治力量是相輔相成的,無論是英國、美國、中國或是印度現在的崛起,都與其經濟崛起無法切割,而台灣這樣一個小島因為與中國有主權上爭議而處處掣肘時,在國際政治舞台上就勢必得要借由經濟與軟實力的推廣,才能夠開拓更多的彈性空間,甚至是中國和台灣的關係也因為經貿上的往來,而在敏感問題上增加了更多緩衝空間與軟性的合作可能,因此在亞洲崛起之際,同樣存在於亞洲區域的台灣,自然也不能夠錯過印度以及東南亞國家的崛起列車。

除此之外,台灣當然還有一個更大也永遠是最大的課題,在中國與台灣的關係仍敏感之際,台灣在出口與投資上卻大量仰賴中國,這不只是各國都在積極避免的單一國家依賴風險,同時也形成政治與戰略上的侷限,如何能夠拓展選擇並多元化台灣的投資,藉此增加彈性的外交空間與話語權,不要困在親中與親美的兩極拉鋸戰,是台灣將眼光著眼於印度和東南亞的最重要核心。

在蔡英文提出新南向政策之後,馬英九政府批評這和活路外交並沒有什麼不同,也包含了馬政府的南海倡議在其中,馬英九的活路外交範圍還更加廣更加深更加棒,而蔡英文被問及馬英九的回應時,僅回答不懂馬英九在說什麼,強調整合性、系統性以及深度會超越過去許多,但整體來說也算是有說等於沒說,攻擊馬英九過去七年多以來有很多時間可以做但為什麼不做,這是在野黨在任何議題都可以輕易拿來批判執政黨的控訴,如同馬英九也可以用過去民進黨執政為何這方面也沒有做好來回擊,接著就是無限迴圈不了了之,外交政策的探討辯論也就順理成章的變成政黨惡鬥。

如同前面所說的,台灣並不缺乏「南向政策」這樣一個政策口號,但印度和東南亞對台灣來說,並不只是單純的投資地,而是一個具有戰略重要性的區域,因此,台灣必須要以戰略性的高度來看待。

印度總理莫迪。 圖/美聯社
印度總理莫迪。 圖/美聯社

▎從印度只有「八加一」位華語文老師看台灣的南向口號

先前我曾經寫過一篇關於台灣華語文教育在印度推廣的重要性,其中也特別談到了台灣應該以戰略高度來看待印度,無論是過去的南向政策、馬英九的活路外交亦或是蔡英文的新南向政策,如果不用戰略高度來看待印度和東南亞地區,那麼也很難為台灣的外交找到突破點。

就同樣再以華語文教學為例吧!最近越來越多台灣廠商有意入主印度投資,但卻面臨一個最直接的難題,那就是他們很難找到會說中文的印度員工,同時要訓練自己的員工說中文,也找不到合適的中文老師,此時無論是在工作、文化理解、企業價值推廣以及人民交流上便處處受阻。這就是中文的其中一種戰略高度,經濟往外走向外擴的戰略重要性,但是當政府鼓勵台商前往投資,高呼大家應該壯起膽的來到南亞次大陸冒險時,政府的那些政策究竟有沒有發揮功能?又是否起到了實質的帶動與推展作用?

台灣目前在印度的五所大學中,共有八位華語文老師,另外還有一位是在新德里的私立中小學擔任教職,不可否認每這一點一滴都是努力,但如果這對台灣在文化與經濟上具有戰略意義,再往深沈一點的地緣政治及國際佈局有戰略意義,我們的速度是否真的太慢?

台灣從民國八十五年開始實施華語教師輸出計畫,當時是國民黨執政,接著輪替到了民進黨,教育部從2006年開始辦理對外華語教學能力認證考試,接下來則是現在的馬英九政府,2011年台灣在印度有了華語文教學中心,接下來的總統大選則有可能是蔡英文勝出,我想每個執政政府都有墊下一些基底,但同時也都是可以多做一點的, 在南向的進度上台灣已經慢了,該是放下對彼此的成見,好好思考如何經營、落實與拓展的時刻了。

再回到戰略高度這個詞,2011年教育部長吳清基來到印度的時候,當時的印度人力資源發展部部長席保(Kapil Sibal)喊出需要台灣提供一萬名的高中華語師資,這個數字當然是非常概略的想法,但印度確實有需求,而且這是在高中的部分,但如同前述,台灣目前九個老師有八位是在大學,一位則在中小學,和一萬這個數字落差真的很大,而且根據聯合報報導教育部國際司回應,印度是政府推動海外華語教學的重點區域,今年已經編列七百多萬的經費全額補助五個印度華語中心,與教育部合作華語文推廣的清大校長賀陳弘,在得知經費有著落時則鬆了一口氣,連經費都還不確定會不會有著落,實在很難讓人相信這是台灣的重點發展區域,而清大希望新設第六個印度華語中心則要向企業募款,先前印度的華語教師也曾面臨數個月沒有拿到薪水的窘境,我想台灣對這方面的重視程度可以略窺一二。

另外,如果台灣把印度視為台灣開拓國際彈性、增加選擇以及在戰略發展上重要的一方土地,看中印度與中國的微妙關係以及印度12.5億的市場利基,那麼在華語文推廣的策略上,與其廣開各地的華語文中心,在國家數目上的增加,倒不如專注於特定領域深耕,瞄準重點領域積極開展,才能夠發揮有限資源中的最大效用。

華語文教學只是台灣在印度以及東南亞地區經營的一個小例子,包括台印相互派送學生前往唸書、智庫研究的往來、政治層級的互動還有更廣泛的區域戰略諮詢、探討與合作,都是活路外交或南向政策應該著墨的重點,例如馬英九總統在2012年過境孟買,2014年民進黨派立委代表團訪問印度、印度高階退役將領到台灣訪問與演講、台灣學生外交大使到印度參訪等等,都是非常好的互動,但是否能夠維持這樣的勢頭,再往前推進甚至是傳遞訊息給國際,那就會是戰略佈局上非常關鍵的核心。

就以2012年馬英九訪問非洲,在印度的商業之都孟買過境為例,這是一個非常重大的外交突破,在中國的媒體上也引起了討論與分析,並稱這其中不乏兩岸因素並測試兩岸的互信,當時馬英九則說,該次過境在台印雙邊互信下進行的,這就是一個外交與戰略上的應用,但當時蔡英文卻說這是一個非常小的突破,回到政黨之間的批評惡鬥實在沒有必要,若未來蔡英文當上總統能在印度過境,馬英九先前的那次過境也功不可沒,而這樣的台印互信怎麼帶往另一個高度?是每一個執政政府應該思考的。

在蔡英文提出了新南向政策之後,總統府發言人馬以信批評,蔡英文刻意迴避兩岸關係會是她政策上的最大盲點,政治大學國關中心教授劉復國接受聯合報採訪時,也指出蔡的新南向政策如果是以避開兩岸關係為主軸,將會是政策上的失誤與盲點;台灣對於東協與印度若採取對抗中國模式,將完全沒有發展機會,台灣只能採漸漸結盟的相容模式推動,他也相信蔡英文不希望新南向政策走向對抗模式。

我非常認同台灣的外交政策不能迴避兩岸問題,一來是台灣和中國現狀看來誰也不能忽視誰,二來是中國已經崛起成國際強權,沒有任何一個國家能夠忽視中國。

圖/經發局 提供
圖/經發局 提供

▎「把中國放在心上」:南向政策所避談的事實

在與印度學者專家討論印度與其他國家的關係時,他們經常用上「把中國放在心上(Keep China in mind)」這個詞,或許這對台灣也一樣適用,當一個這麼大的國家在我們的旁邊,在國家主權利益上又與我們相衝突時,我們又如何能夠忽視迴避?但是,如同我先前在華語文教學的那篇文章中,引用的印度退役海軍中將寇施瓦(Vice Admiral Pradeep Kaushiva)所說的,印度打造的是實力,不是針對特定國家的實力,而是能夠在利益重疊時發揮合作功能,在利益衝突時發會制衡與對抗功能的實力。

台灣與印度和東南亞地區的合作也是相同的,沒有必要針對中國,台灣也沒有能力去針對中國,但台灣所打造的是自己的實力,能夠權衡運用並彈性調整的外交戰略實力,分散風險不依賴特定國家,不針對特定國家而能夠保持彈性平衡,又能夠在必要時刻保衛國家利益的實力。

劉復國教授提到了一個有趣的概念「漸漸結盟的相容模式」,我想我會用「戰略對接」這個名詞。在文章的一開頭我提到了其他國家都有區域的外交戰略,主要也是以經濟上的合作和連結做為主軸,但其實都帶有政治、外交以及戰略意涵,包括印度的東進政策、美國的亞太再平衡戰略或是日本的回歸東南亞政策,乃至於中國的一帶一路倡議都有異曲同工之妙,每一個國家基於個自己的國家利益與需求,進而研擬出不同的戰略,但是有些國家利益重疊,有些國家則利益衝突,如何與利益重疊的國家相互合作形成更大的力量,鞏固並最大化國家利益,同時也藉此來平衡甚至是抗衡其他利益相衝突的國家,就是戰略對接的最基本概念。

那麼如果蔡英文提出了新南向政策,內容是什麼呢?作法又是什麼?要鞏固的利益又是什麼?如果台灣自身的力量小,如何和其他國家戰略對接來借力使力共謀發展,說服其他國家台灣的價值所在,那才會是落實的開始。

在我的文章裡面不斷地提到「利益」二字,大致上國與國之間的合作就像是做生意一樣,都是基於利益在運行的,特別提到這一點,是想強調無論是馬英九的活路外交,或是蔡英文提出的新南向政策,若把印度單純的定義為一個用來「對抗」中國的夥伴,那麼這個外交政策恐怕也只能失敗,因為印度並沒有要跟哪個國家一起來對抗中國,包括美國的亞太再平衡戰略,印度都小心翼翼如履薄冰,因為對抗單一國家,又或是選邊站被收歸在特定集團之下,都是非常危險的,若印度如此,台灣也是如此

因此,若是台灣希望能夠不要依靠中國,在戰略上除了美國之外能夠開拓更多選擇的話,著眼於周圍鄰國是正確的方向,包括日本、印度和東南亞國家都會是可能的合作夥伴,但是如何找到雙方的利益重疊性,在互惠以及互信的基礎上合作,才是台灣延展戰略空間的核心力量。

目前就蔡英文所提出的新南向政策,以及馬英九政府的回應看來,這些都還只是在台灣內部刺激言論以及選票的方式,都還侷限在選舉的競爭之內,但如果台灣真的想要走出去,這是每個執政領導人都應該思考、計畫並落實的重要戰略方向,而不是拿來指著對方鼻頭說嘴的選舉手段。

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