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李柏翰、劉容真/人權理念在地化的關鍵:依法設立國家人權機構

副總統陳建仁日前出席兩公約第二次國家報告國際審查會議開幕式並致詞。 圖/聯合報系...
副總統陳建仁日前出席兩公約第二次國家報告國際審查會議開幕式並致詞。 圖/聯合報系資料照片

日前,「兩公約第二次國際審查會議」揭開序幕,雖然最終的結論性意見與建議還沒出爐,但勢必將提到「國家人權委員會」的設立問題。事實上,出席開幕式的副總統陳建仁已表示,政府將在今年就國家人權委員會設置事宜做出決定

根據人權公約施行監督聯盟在現場的第一手觀察,已經透出本屆委員對該議題的關注;其實早在2013年時,人權專家針對初次報告的審查意見,就已經「建議政府訂出確切時間表,把依《巴黎原則》成立獨立的國家人權委員會列為優先目標」。1

不過,國際人權法對國家人權機構(national human rights institution)的想像(應然)與設計(實然)是什麼?《巴黎原則》又說了什麼呢?從這些問題出發,本文想稍微聊聊台灣現行的人權機構有哪些,而我們對於獨立的國家人權機構應該抱持什麼樣的期待。

普世的人權價值,在地的人權保障

獨立的國家人權機構,旨在保護並實現國家管轄下所有人「身為人」且「作為人」的尊嚴與自由。若國際人權公約是人權的清冊,那麼國家人權機構應該確保統治者遵守國際人權公約的規範,因此它勢必得超然於國家機器之外,才有可能成為協助人民監督、平衡、尋求救濟,甚至對抗政府的後盾。

在國家實踐上,國家人權機構主要以兩種形式呈現,一種是人權監察使(human rights ombudsman),另一種則是人權委員會(human rights commission)。兩者都具有調查與針砭政府的功能,然前者多半是以個人身份,代表境內所有人權工作者監督政府的施政作為;後者則是以委員會形式,提供各人權組織諮詢和申訴的管道。

隨著人權意識遍地開花且於各議題中深化等發展,後來出現越來越多混合型的組織,除了接受個人與團體申訴外,同時也處理廣泛的人權議題,包括推動民主改革、協助社會弱勢、公平選舉監督,甚至反貪腐、人權教育設計等工作,目標在於建立法治社會與良善治理(good governance)的政治文化。

雖然人權機構的獨立性取決於國內法規授權的程度,但基本上,人權機構的職權須是憲法或立法授權確立的,而不該只是行政機關轄下的層級,如此才能避免人權機構與行政機關之間球員兼裁判的危險。根據《維也納宣言和行動綱領》,聯合國自1993年即於國際層次,極力協助各國建立自己的人權機構,以真正落實普世人權在地化的理想。

早年的國際人權公約其實都沒有特別提到國家人權機構,後經聯合國人權委員會(第1992/54號決議)及大會(第48/134號決議)分於1992、1993年都背書了《關於促進和保護人權的國家機構地位之原則》(Principles Relating to the Status and Function of National Institutions for Protection and Promotion of Human Rights,即《巴黎原則》),以推動各國設置相關機構。

直到2006年通過的《身心障礙者權利公約》,才首次以「條約」的形式明文化人權機構的重要性(第33條)──透過跨層級、跨部會,並強調障礙者參與的整合性組織,以實現公約權利之保障。根據《巴黎原則》,人權機構的組成應確保各自獨立且多元的代表性,才能提供政府及國會來自社會全面的意見,因此公民社會的參與和支持幾乎也決定了人權機構是否能有效且成功。

在設計上,聯合國後來建立的人權事務高級專員辦事處(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights)是連結聯合國系統與各地人權機構之間的橋樑,且協助國家人權機構全球聯盟(Global Alliance of National Human Rights Institutions)的運作,使各國人權機構能交換意見,並一同累積應對、救濟各項人權爭議的最佳實踐。

台灣最終還是需要一個依法設置的人權機構

出於國際地位的特殊性,台灣雖然已經發展出獨樹一格的人權公約國際監督機制,也逐漸累積許多援引國際公約保障人權的司法案例與大法官解釋,但仍然少了一味──具有統整意義且超然獨立的國內監督機制。並非司法機關無法信賴,但那終究是發生損害後,人民始能尋求救濟的最後一道防線,且大多仍須訴諸既有的國內法律規定,而無法直接仰賴人權公約的內容。

我們現有的總體性人權事務推動,交由總統府人權諮詢委員會,其所為各項諮詢意見,僅能供各部會參考;行政院人權保障推動小組,或主導「人權大步走」計畫的法務部人權工作小組,立意雖良善,但都仍然是依各組織「設置要點」所建立(比如《總統府人權諮詢委員會設置要點》),法源基礎與財政上不僅受限於所屬行政機關,而不可能具有完整的獨立性;職能上,其實也綁手綁腳而難以發揮實質影響力,遑論多元代表性。如原民團體質疑人權諮詢委員會的組成,未見足以代表原民心聲者。

隨著風風火火簽署、批准、訂定施行法的其他人權公約越來越多,相應而來即是在現有各部會編制下,設立人權小組。好比負責推動婦女權利的行政院性平會,以及既要處理兒童權利、又要保障身心障礙者權利的衛服部等。這樣切割分工、未能統一事權的政府架構,以及各部會人權委員編制不一(專職或約聘),容易忽略人權事務不可被片面理解的事實。另一方面,未獲分配處理人權事務的部會,則有可能完全不理解何謂人權。

此外,分別於2012及2016年籌組並風生水起的「立法院跨黨派國際人權促進會」就更不用說了,目標與作為顯然是以促進價值觀外交(value-oriented diplomacy)為主,而非全面監督人權公約的實踐,因此當然無法取代人權機構的需求與功能。

力求轉型的監察院

反觀監察院還更令人期待;事實上,野心勃勃且蓄勢待發的監察院,強力主張監察權事務隸屬於監察院職責。倘將監察院轉型成人權保障機構,補提名嫻熟人權事務專家為監察委員,似乎能解套五院以外新設機關的修憲難題。然而,關於監察院能否成功轉型為肩負監督國家、推動人權保障任務的人權機關,民間人權團體亦曾提出幾點關於定位、任期、組成的諫言

暫且不論法源與憲政上定位的問題,監察院自從於2000年成立人權保障委員會後,就極力展現誠意,默默地、漸漸地完成許多重要的工作。不僅彙整了國內人權案件,提出獨立於行政機關外的人權調查報告,並建立相關研究與資料庫,但對於人權機構應同時具備的準司法功能,以及提出整體人權發展規劃的職能,卻仍然顯得有些力有未逮。

由於在人權保障的工作上,台灣與國際社會欠缺直接連結的管道,台灣人也無法透過聯合國機構發聲,或利用公約委員會的申訴機制,以要求政府恪守公約規範;因此設計並建立良好的國內監督機制顯得特別重要。無論最後是透過修憲改組監察院,或另立法定人權專責組織,眾人皆引頸企盼著束之高閣十幾年的《國家人權委員會組織法草案》能夠起死回生。

 

|延伸閱讀|

  • 法律白話文運動【人權專題】
  • 蘇友辰(2002),論國家人權委員會的角色與地位,《國家政策季刊》1(2),頁1-32。
  • 黃默(2003),臺灣「國家人權委員會」的倡導、爭論與展望:一個非政府組織的觀點,《全國律師》7(12),頁4-10。
  • United Nations (2010), National Human Rights Institutions: History, Principles, Roles and Responsibilities, Professional Training Series No. 4 (Rev. 1)。
  • 廖福特(2011),《國家人權委員會》,五南出版。
  • 魏千峯(2012),我們為什麼需要國家人權委員會?,《台灣人權學刊》1(3),頁97-123。
  • 李念祖(2012),論依巴黎原則於監察院設置國家人權委員會,《台灣人權學刊》1(3),頁125-143。
  • 黃嵩立(2014),公民團體對國家人權委員會之意見,《台灣人權學刊》2(3),頁81-95。
  • 鄧衍森(2016),《國際人權法──理論與實務》,元照出版。

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