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謝孟羽/台泥金昌環差案,是環團無理取鬧?還是經濟部存心護航?

位於花蓮秀林鄉勇士山的礦場,經十多年的開挖,於2012年的空拍錄像已見山頭被削去...
位於花蓮秀林鄉勇士山的礦場,經十多年的開挖,於2012年的空拍錄像已見山頭被削去,而如今台泥又將開挖勇士山另一側的金昌礦場。 圖/取自鳥的觀點

日前引發極大爭議台泥金昌石礦環差案,造成了環保署與經濟部之間跨部會的不同調,也引發環團與台泥旗下子公司金昌石礦股份有限公司(下稱金昌)不斷隔空交戰。究竟這整件事情的始末為何?其中又涉及到那些法律爭議?且讓筆者娓娓道來。

全台最大礦場成形:金昌、寶來及合盛原台泥旗下三礦聯合開採

金昌是台泥旗下的礦場公司,可開採的礦業用地面積高達104公頃,如果跟同屬台泥的寶來與合盛原礦場加總起來,台泥三礦聯合開採的總面積將高達253.79公頃,將超越亞泥新城山礦場與信大台泥於宜蘭大白山的聯合開採,成為全台最大礦場。依照台泥的開採計畫,三礦聯合開採的年產量高達1,300萬噸,其中一半會來自金昌,分別相當於2015年全台大理石總產量(1,802萬噸)的72%與36%。

事實背景

金昌早在2008年2月即已通過環保署的環評審查,並在2009年4月取得經濟部所核發的「礦業用地核定」之開發許可。因為歷時過久,因此金昌曾在2014年初主動提交「環境現況差異分析及對策檢討報告」(下稱環差報告)送環保署審查,然而環保署與經濟部彼此卻因金昌是否需進行環境影響評估法(下稱環評法)第16條之1環差審查有所疑問。

最後環保署基於尊重經濟部,採取「花蓮縣政府核發之水土保持施工許可證及申報開工當作環評法第16條之1的『目的事業主管機關核發之開發許可』」的看法,發函告知金昌依據經濟部的認定,金昌無須進行環差審查,但同時也請金昌於文到後,繳費辦理環差審查事宜。然而,金昌便因此撤回了環差審查,環保署也僅函覆知悉,並未進一步要求金昌進行環差審查。

2016年7月,筆者接獲太魯閣好友來電告知金昌即將召開環評法開工說明會,問筆者該怎麼辦,經過筆者與地球公民基金會的夥伴潘正正一同研究後發現,金昌自2008年2月通過環評,並取得2009年經濟部之礦業用地核定之開發許可後,早已超過3年,依法應進行環評法第16條之1環差審查。

於是筆者與工作夥伴聯袂向環保署依環評法第16條之1及第23條第8項提出公民告知函,要求環保署:

  1. 命金昌石礦提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」。
  2. 環差報告未審查完成前,應命金昌石礦停工。

2016年12月30日,環保署與經濟部數度交鋒後,認定應以經濟部2009年的礦業用地核定處分,作為環評法第16條之1的「目的事業主管機關核發之開發許可」,據此判訂金昌從2009年4月2日迄今已超過3年未實施開發行為,因此依法命金昌需提交環差報告,提供環保署審查,並在審查完成前,不得實施開發行為。金昌對環保署的處分(下稱原處分)不服,於是提起行政救濟,並聲請停止執行原處分。

環保團體表示金昌礦場自2009年收到經濟部核定礦業用地核定處分後皆未動工,依法應重新進行環差才可再動工。

採礦流程概述

依礦業法,如在一定區域範圍土地內進行探礦或採礦,首先必須取得礦業權核定後,再取得礦業用地之核定,最後向土地所有人取得土地使用權之後,方得進行探礦與採礦。

礦業用地核定前,其他法律規定非經該管機關核准不得核定礦業用地者,主管機關應徵求該管機關之「同意」,並視情況決定是否依水土保持法(下稱水保法)或環境影響評估法(下稱環評法)規定,造送水土保持計畫或環境影響說明書送審,待審查通過後,方得為礦業用地之核定。

如預定開發區域涉及分區用地變更,則應視個案所處為非都市土地或都市土地,分別經區域計畫委員會或都市計畫委員會審查土地分區用地變更,經審查變更通過後,方得為礦業用地之核定。而在礦業用地核定後,礦業權者仍須自行取得土地使用權,才可進行探、採礦等相關開發行為。簡化之探、採礦流程請參見下圖。

探、採礦流程圖。 圖/作者自製
探、採礦流程圖。 圖/作者自製

環評法第16條之1環境現況差異分析及對策檢討制度

環評法第16條之1規定
開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查,並取得目的事業主管機關核發之開發許可後,逾三年始實施開發行為時,應提出環境現況差異分析及對策檢討報告,送主管機關審查。主管機關未完成審查前,不得實施開發行為。

環評法第16條之1之立法意旨,在於:

開發行為經環評審查通過、目的事業主管機關許可後,開發單位未必立刻實施開發行為,為避免開發單位真正實施開發行為時,環境因時空變化而與實施環評時不同,無法發揮環評制度之功能,因此規定開發單位超過一定時間始實施開發行為,應提出環差報告送審,將環境差異及可能造成之影響再加以考量。

也就是說環差審查制度是為了避免環評所預測之環境影響程度與補救預防措施,與實施開發行為時之環境現況發生出入,因而導致災害的情形發生而存在。

至於為何是從取得目的事業主管機關所核發之開發許可後,超過「3年」都未開發才要作環差審查?據環保署的說法,是因為考量開發單位取得開發許可後,還需要一段時間取得其他機關的許可處分(如區委會、水土保持許可等),所以才規定了取得開發許可後3年,這段時間都沒開發才要作環差審查。

關鍵爭議:什麼是環評法第16條之1所稱「目的事業主管機關所核發之開發許可」

依據「環評法第16條1立法意旨」及「最高行政法院103年度判字第694號判決意旨」可知,環評法第16條之1所稱之目的事業主管機關核發之開發許可,係指「由就開發行為有其專業及其權限,得就該行為所產生之整體效益,及對環境之影響與補救措施所可能之耗損為全面評價之目的事業主管機關(採礦行為依礦業法規定,主管機關為經濟部),依其專業法規(在採礦行為指的就是礦業法)或組織法規所作成之開發計畫許可始足當之」,故並非放任目的事業主管機關以違反環評法第16條之1之立法意旨的方式,任擇時點較晚之開發許可來作認定。

如果就金昌的採礦行為來說,在金昌環差案中的「目的事業主管機關所核發的開發許可」當然是指「經濟部2009年之礦業用地核定處分」,理由簡要說明如下:

1. 環評法第16條之1的文義解釋

環評法第16條之1的文字已清楚明白必須是「目的事業主管機關」所核發的開發許可,而金昌的開發行為是採礦,依礦業法規定的目的事業主管機關就是「經濟部」。

2. 環評審查書件名稱為「核定礦業用地處分」

金昌當初的環評書件名稱為「金昌石礦申請核定暨變更核定礦業用地案(金昌、寶來及合盛原三礦聯合開採)案」,環差審查本就是審查現況與當初環評審查核定之環說書或環評書有何差異,因此從名稱觀之,環評法第16條之1所指稱之開發許可,當然是指「申請核定暨變更核定礦業用地之核定處分」,意即「經濟部98年核定礦業用地處分」即為環評法第16條之1之「目的事業主管機關核發之開發許可」。

3. 礦業用地核定處分才是整個採礦計畫中至為關鍵的開發許可

礦業用地是金昌實際進行採礦之地點,礦業用地之核定處分,乃經濟部詳細審酌金昌所檢附之礦業用地明細表、礦業用地開採及施工計畫說明書及其位置實測圖、地籍圖謄本及土地登記謄本,以及其他法令規定應檢送之文件,在綜合考量金昌採礦所生之整體效益、對環境影響與補救措施所可能產生之風險與耗損後,依礦業法第43條進行實質審查後所核發之開發許可(詳細審查流程參見「礦業權者申請核定礦業用地案作業程序」)。

也就是說,金昌僅能在經濟部所核定之礦業用地範圍內,依據核定之開採及施工計畫進行施工,以確保採礦之經濟效益及控管可能對環境產生之不利影響。同時,礦業用地必須於環評審查及水保計畫審查通過後才能核定,因此「經濟部2009年礦業用地核定處分」才是環評法第16條之1之「目的事業主管機關核發之開發許可」。

就金昌的採礦行為來說,在金昌環差案中的「目的事業主管機關所核發的開發許可」,依據...
就金昌的採礦行為來說,在金昌環差案中的「目的事業主管機關所核發的開發許可」,依據法規規範當然是指「經濟部2009年之礦業用地核定處分」。 圖/作者提供

經濟部說法連三變,一心護航金昌
經濟部先後提出三個開發許可,試圖為金昌解套,然而這三個開發許可時點一個比一個晚,而且都並非環評法第16條之「目的事業主管機關所核發之開發許可」,簡單說明如下:

1. 2016年2月26日「花蓮縣政府」依「水土保持法」核發之水土保持施工許可證及申報開工函:這是經濟部第一次提出的說法,但顯然這並不是由目的事業主管機關「經濟部」依據「礦業法」所作的開發許可,因此該開發許可證並非環評法第16條之「目的事業主管機關所核發之開發許可」。

2. 2016年8月19日「經濟部」依「開發行為環境影響評估作業準則」第31條第1項同意開工備查函:後來經濟部又改說是這個開工備查函,但顯然這是依據環評法的子法「開發行為環境影響評估作業準則」第31條第1項所作成的,並非依據礦業法,故此開工備查函也並非環評法第16條之「目的事業主管機關所核發之開發許可」。

3. 2017年2月8日「經濟部」依「礦業法第58條及同法施行細則第11條」換發礦場登記證及同意申報開工:此為經濟部在金昌提起訴願後,依金昌公司申請,才重新換發礦場登記證及同意開工。雖然該處份是經濟部依據礦業法所作成,但是礦場登記證及同意開工的處分,並無法在整體採礦計畫中,做到全面審查採礦行為帶來的經濟效益,以及評估環境影響與補救措施所可能產生之風險與耗損。該處份只是經濟部就形式上檢查相關文件是否備齊,就准予核發礦場登記證。因此經濟部換發礦場登記證的處分並非環評法第16條之「目的事業主管機關所核發之開發許可」。

4. 縱使認為以上函文或處分都屬於開發許可,也應依最早的2009年經濟部礦業用地核定處分,做為環評法第16條之「目的事業主管機關所核發之開發許可」:環評法施行細則第38條之1規定中,明訂出開發許可之形式、開發許可生效起始日之認定標準,並規範若開發許可涉及多個目的主管機關時之認定順序。根據第38條之1第2項第1款「開發許可,起始日順序認定之首項,是依據目的事業主管機關核發開發許可之日」,第3項第1款則規定「如涉及二個以上目的事業主管機關,順序認定依目的事業主管機關核發許可日期最先者」。故縱使我們退一步認為,前述提到的所有開發許可都是環評法第16條之「目的事業主管機關所核發之開發許可」,然根據環評法施行細則第38條可知,仍應以目的事業主管機關核發許可日期最先者。

簡單說,誰最早核發就以誰為準,這才符合環評法第16條之1的立法意旨。而上述提到的4個處分當中,以經濟部2009年之礦業用地核定處分最早,依法自然認為要從該處分的起始日起算3年,也就是自2009年4月2日起算3年,金昌在2012年4月3日前都沒動工,那麼依環評法第16條之1,及施行細則第38條之1金昌應進行環差審查。


經濟部先後提出三種開發許可解釋

經濟部第一次開發許可解釋:2016年2月26日「花蓮縣政府」依「水土保持法」核發之水土保持施工許可證及申報開工函。

 

經濟部第二次開法許可解釋:2016年8月19日「經濟部」依「開發行為環境影響評估作業準則」第31條第1項同意開工備查函。

 

經濟部第三次開法許可解釋:2017年2月8日「經濟部」依「礦業法第58條及同法施行細則第11條」換發礦場登記證及同意申報開工。

 

根據法規:依「環評法第16條」以及「環評法施行細則第38條」,應以2009年經濟部礦業用地核定處分,做為環評法第16條之「目的事業主管機關所核發之開發許可」。


早日進行環差審查,挽回大眾對台泥評價

透過上面的說明可以清楚的知道,金昌依法的確有提送環差報告送交環保署審查的義務,蠻野與地球公民基金會的訴求,也僅是希望金昌可以依法作環差審查,將這9年多來產生的環境變化納入考量。

2008年進行環評時,並未考量正在進行的蘇花改隧道爆破工程,此外當年環評尚不存在的兩條水保局所公告之包夾和中部落的花縣DF166與花縣DF026的土石流潛勢溪流;同時2012年,位於開發地之和中部落,因蘇拉颱風侵襲造成土石流災害,以上因素都應納入考量。

重新進行環評,是為避免因為時間太久所產生的環境變化,導致原本環說書所採取的預防對策已不合現況,因而使居民生命財產以及環境暴露在高度風險之下。而只要金昌願意進行環差審查,經審查通過後就能立即復工。原則上環評法並沒有賦予環差分析可以全面推翻審查結論,讓金昌不能採礦的情形,故與其進行曠日廢時的訴訟,不如就從現在開始進行環差審查,還比較能挽回大眾對台泥的評價。

附表:金昌石礦大事記
時間事件
2008.02.21金昌石礦通過環保署環評會一階環評審查。
2008.10.13環保署同意備查金昌石礦環境影響說明書定稿本。
2009.04.02經濟部依礦業法第43條核定暨註銷核定金昌石礦使用礦業用地?。
2013.04.09內政部依區域計畫法第15條之1許可「金昌石礦申請變更特定專用區礦業用地計畫」案。
2014.03.14經濟部礦務局轉送金昌公司依環評法第16條之1所提交之「環境現況差異分析及對策檢討報告」。
2014.03.20無法判定本案是否應提送「環境現況差異分析及對策檢討報告」。
2014.04.11金昌公司檢送經濟部98年4月2日礦業用地之處分函,環保署回覆仍無法判定。
2014.05.01環保署請經濟部釋示何謂環評法第16條之1的「目的事業主管機關核發之開發許可」。
2014.05.07經濟部表示:應以花蓮縣政府核發之水土保持施工許可證及申報開工當作環評法第16條之1的「目的事業主管機關核發之開發許可」。
2014.05.22環保署:
1.依經濟部意見,金昌不需提送環差報告。
2.請於文到後15日內繳費辦理環差審查事宜。
2014.06.06金昌配合經濟部及環保署意見,撤回環差報告。
2014.06.10環保署函復金昌知悉撤回環差報告。
2016.02.26花蓮縣政府同意核發「花蓮縣秀林鄉和平水泥專業區金昌石礦申請核定及變更礦業用地水土保持計畫」之水土保持施工許可證及同意開工備查。
2016.08.15金昌依據「開發行為環境影響評估作業準則」第31條第1項申辦開工。
2016.08.31蠻野與地公向環保署依環評法第16條之1及第23條第8項提出公民告知函,要求環保署:
1.命金昌石礦提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」。
2.環差報告未審查完成前,應命金昌石礦停工。
2016.10.27經濟部表示:本案開發許可之時點,依經濟部礦務局2016年8月19日同意開工備查之日為準。
2016.12.30環保署表示:
1.金昌應依環評法第16條之1提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」
2.環差報告未審查完成前,金昌石礦不得實施開發行為
3.金昌石礦係依「開發行為環境影響評估作業準則」第31條向經濟部礦務局申報開工,而非依「礦業法」,經濟部將「目的事業主管機關開發許可」與「開發單位依開發行為環境影響評估作業準則申報開工」兩件不同的事情混為一談。
2017.02.08經濟部表示:
1.依礦業法第58條及同法施行細則第11條同意申報開工。
2.金昌石礦原領之「經礦政採登字第0109號」礦場登記證併予註銷作廢登記。
3.換發「經礦政採登字第0182號」礦場登記證1紙。
2017.03.15行政院訴願委員會舉行金昌石礦訴願案言詞辯論程序。
製表人:台灣蠻野心足生態協會謝孟羽律師


  • 本文作者:謝孟羽律師。台灣蠻野心足生態協會秘書長。

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