饒辰書／訴訟打贏NCC卻回不去52台？中天撤照案的幾點迷思

（※ 文：饒辰書，台大新聞所碩士生，台灣媒體觀察教育基金會助理）

2023年5月10日，時隔中天關台兩年半，台北高等行政法院宣判：撤銷NCC對中天新聞台的不予換照決議，要求重啟換照審查。這件事猶如壓倒「NCC信任感」的最後一根稻草，在新聞媒體、政治勢力的刻意渲染下，召喚出一種集體情緒：原來NCC沒那麼獨立？原來NCC的專業有瑕疵，才會官司「十連敗」？

有個比喻很生動，廣播電視等媒體就像是學生，NCC就像是訓導主任，這次多數人在理解法院判決時，都是經過中天等商業媒體的「新聞」來理解，從被處罰的學生的觀點來理解訓導主任的作為，恐怕是對NCC不信任的來源之一。

不過，社會正也透過中天這樣刁鑽的學生，有機會仔細檢視NCC的所作所為，畢竟訓導主任也不是唯一真理。於是，這篇文章從兩方的對抗中，一方面重新審視NCC，另一方面也仔細檢視中天，在報導攸關自身利益的新聞事件時，是否夠格作為「新聞媒體」？或者，它其實把社會公器當作自家財團的「終極武器」？

先來釐清「駁回」「不予換照」，是怎麼回事？

這次判決法院從頭到尾沒有針對中天「實質的內容或營運」進行評判，而是認定NCC在「程序上」違法。所謂NCC違法，主要是根據《衛廣法》授權，NCC須自行訂定頻道申設、換照審查項目和評分標準。然而，由於頻道申設審查在2018年曾調整配分，但實務上使用的換照評分表，卻未跟著調整。因此法院認為，NCC的「換照」評分表使用「舊版」配分，屬於違法，認定「不予中天換照」的決議於行政程序上有問題。

對此，NCC強調，「申設」與「換照」的重點不同，於是後者使用「內部控管機制」評分比重較高的「舊版」標準，合情合理，更何況這份評分表已使用124換照案，並非「專為中天設計」。另外，NCC認為即便使用現行標準計算，中天仍然不合格，並不影響結果。NCC的考量固然有理，但依法它應該依照《衛廣法》授權，調整「換照辦法」上的配分比例，而非恣意調整「換照評分表」配分。

不管怎樣，先喊「言論自由」就贏了？

從上述說明應可發現，把這次判決上綱成「言論自由的勝利」可能過於浮誇。不過，既然「言論自由」這麼好用，猶如萬能擋箭牌，以下談談對言論自由的常見迷思。

以前公民課談「自由」時，老師一定會舉「只要我喜歡，有什麼不可以」的謬論，來說明自由其實是存有前提的，憲法保障的「言論自由」也是。事實上，最近憲法法庭的解釋也呼應這個看法：無論是媒體或一般人，均應負有一定程度的真實查證義務；惡意散播假訊息，不受憲法言論自由之保障。

廣義的「言論自由」意指在民主社會裡，人人都可以自由地表達看法。但是，隨著言論影響力增強，比如說建商因為賣房地產賺很多錢，所以比其他人更有能力設立（併購）新聞媒體，那這時就會遇到公平法的「結構管制」，目的是讓規模較小的獨立或非營利媒體，也有機會與財團經營的媒體競爭，維持市場多元性。

另外，社會因為期待新聞媒體發揮社會公器的功能，所以會讓渡某些一般性義務，相應的，新聞媒體也必須受到「內容管制」，即遵守新聞專業倫理規範，如平衡觀點、妥善查證、編輯室獨立等等。

換句話說，憲法保障的「言論自由」會隨著能力、影響力等角色差異，在「結構」、「內容」上受到不同程度的限制，這不僅於經濟活動的範圍合理，對於社會運作來說更是必要。於是，「新聞自由」理應就是以符合「結構管制」、「內容管制」為前提，才擁有的自由。

中天高喊「言論／新聞自由」，有無道理？

今天這起事件中天不算是「贏了」，因為它的真實樣貌，就像站在「照妖鏡」面前，讓中天自身的意圖無所遁形。

根據判決書，中天主張：第一，廣電頻譜沒有稀缺性，所以「換照制度」不合理，媒體汰劣優存應該交給「市場決定」；第二，媒體老闆作為出資者，本來就可以干涉新聞報導或媒體經營方向，有立場合情合理；第三，不認同彰顯媒體責任感與透明度的「外部公評人」機制，其認為這有如「事前內容審查」。

事實上，針對中天前二主張，不論從法院回應「衛廣電視採許可制並附期限，是確保業者善盡傳播媒體社會責任，並提升多元文化與閱聽人權益」，或是洪貞玲、曾國峰、黃銘輝等學者的研究都指出「換照制度具維繫社會公益、媒體公共性的功能」，可知當今「換照制度」仍具正當性，且社會期待新聞媒體獨立於出資者，與社會站在一起。至於「外部公評人」又叫「公共編輯」，他的職責即是代表閱聽人，在媒體內部進行把關，目的是幫助媒體贏得閱聽人信任、提高新聞可信度。

綜上所述，中天再一次血淋淋地展示它之於「新聞媒體」的「失格」，再一次示範「財團如何養媒體當武器」。所以，每個人都可以在心裡為中天打個分數，思考看看「中天是否還具備公益性質？是否應該獲得衛廣電視的新聞台執照？」，這或許是根本上與所有人都有關的提問。

仍要強調，上述的思考也應該被套用到其他新聞台身上檢視，尤其時值八家新聞台即將換照的此時此刻。

正因身處民主社會，所以「中天們」不會消失

中天像是言論市場裡的一滴黑墨水，過去在電視透過炒作「韓流」，讓各家新聞台「不由自主」地跟上報導韓國瑜，創下2019年3月各家新聞台報導的政治人物都以「韓國瑜」最多的記錄。離開電視、轉戰網路後，中天對言論市場的影響轉小，但卻從未消失，比如這次「NCC輸、中天贏」的一面倒風向，中天仍佔一定份量。

即便衛廣電視透過換照制度排除掉中天這類不合專業期待的媒體，但民主社會不可能也不能夠完全消滅它，這是憲法保障之言論自由，也是民主伴隨的負荷。於是，如何應對「中天們」的影響，恐怕還是得回到每一個觀眾身上，也就是「媒體素養」的核心：

• 知情：釐清資訊品質、正確判讀資訊、瞭解新聞內容可能帶來的效用與危害。
• 負責：做為媒體產銷者（既消費又生產），理解自身行動的效果和意義。
• 利他：以「社會共好」及「公共利益」為本，進行媒體行動。

最後，談談NCC吧

一開始提到這次判決有如壓垮NCC信任的最後一根稻草，主要是這段時間以來，NCC在中天、鏡電視、數位中介服務法等案，持續遭受社會各界的批評與質疑，又像是4月初法院也確定撤銷NCC對「中天報導鳳凰雲」一案的裁罰，此案彰顯出兩件事：

首先「合法≠合理」，因為法律僅是最低限度的道德標準，在傳播監理面對言論自由的兩難時，尤其如此。以致會出現「合法卻背離新聞學理期待」的狀況，於是NCC的制度設計，就是要盡可能納入社會各方的參與，凝聚出社會的最大公約數，而這也是形塑「公共利益」的過程。

進一步檢視，可以發現NCC內／外審的設計，即是提升其獨立性與專業度的一環，同時也是NCC取得社會信任、獨立決策的重要根源。因此，NCC若要改善社會觀感，除了程序上需更嚴謹外，在排案、審議的過程中也應該盡可能向社會有更多說明及交代，更用力地證明其獨立與專業性。

畢竟，如果NCC希望社會留給獨立機關決策空間，就必須先足夠取信於社會。