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他鄉的生死劫,吾島的錦上花:非營利組織的他律與自律困境

今年(2016)4月25日,十二屆全國人大常委會對境外非政府組織境內活動管理法案...
今年(2016)4月25日,十二屆全國人大常委會對境外非政府組織境內活動管理法案進行審查。 圖/中新社

近月來,有兩件關於非營利組織的重大法律變革引起矚目,其一是中國確定將於2017年實施《境外非政府組織(NGO)境內活動管理法》(連結往人大會後新聞發表會),直接、正式地將廣義的境外非政府組織活動劃歸公安監管。而台灣則是在歷經多年討論與數次改朝換代後,由內政部推動修改《人民團體法》,主要修法方向,在於將社會團體1行之多年的「許可制」鬆綁為「報備制/登記制」;相關修法細節猶在討論中,但在公聽會上,新任內政部長葉俊榮反覆強調低度管理、高度自治的原則,看似在憲法基礎上,有誠意重新檢視新政府面對人民結社的態度。

兩相對照,張弛之間,可看出兩地執政者對於公民社會的發展,存有根本性的態度差異。但台灣的社會現況與非營利組織工作所面臨的困境,可能也未必是放寬主管機關規範可以解決。與中國正在發生的「NGO生死劫」2相比,我們確有條件感到慶幸,或許還可以對修法方向懷抱一點樂觀,然而非營利組織的兩景榮枯,並不在這表面故事中。

中共在國境內四處抓捕維權份子並不是新聞,特別是這一兩年,幾乎每個月都有NGO工作...
中共在國境內四處抓捕維權份子並不是新聞,特別是這一兩年,幾乎每個月都有NGO工作者神秘消失的消息傳出。圖為遭中國當局逮捕的女權五姊妹。 圖/路透社

抗議民眾要求中國當局釋放女權工作者。 圖/路透社
抗議民眾要求中國當局釋放女權工作者。 圖/路透社

中國特點、中國國情

先談談中國的變化:我一位長期在中國二線城市推動婦女權益的朋友,上個月把辦公室退租,目前暫時待在香港,對於明年新法上路後的慘況,她說:「想都不敢想,大概是不會回去了」。

中共在國境內四處抓捕維權份子並不是新聞,特別是這一兩年,幾乎每個月都有NGO工作者神秘消失的消息傳出。今年一月,「中國維權緊急援助組」的瑞典籍工作者被指控危害國家安全,拘押三週後驅逐出境。他被實際指控的犯罪內容包括:「在中國資助、培訓無照律師及訪民3,並利用他們蒐集負面信息,向境外提供所謂的中國人權報告。」

而這還是對付外籍NGO工作者的手法。本國籍的諸如女權五姐妹或何曉波、胡石根等人,其遭遇更不在話下。現況即已如此慘烈,不難理解此次中國政府發表修法細節後,引起在中國活動的境外團體如何一片強烈反應。在這次修法中,最嚴峻的是,往後申請與活動的一切合法性,盡皆掌握在執法部門手裡──法律賦予中共公安單位有約談、停止臨時活動、宣布不受歡迎的名單等三項權力,各地方管理單位(也就是各地公安局)若判定活動違法,輕則吊銷登記證書、對負責人處十五日以下拘留,重則追究刑事責任。而在觸法的實質威脅之外,不能在中國境內募款及設分支機構、發展會員的條例則扼住非營利組織的錢、人兩項命門,同樣將使境外非營利組織在中國的困局雪上加霜。

對於境內、境外非政府組織的差別待遇,可輕易嗅出中國政府將境外組織視為懷抱惡意的天敵,將維權組織或倡議團體視為有威脅性的對象,而境內被允許活動、及著意於扶植的機構(多屬教育及農村營造、醫療社福),則視為運輸「資源」的下游廠商,為政府提供「購買服務」,做為大政府底下的末梢神經血管。所以後者受民政局(相當於台灣的內政部社會司)管轄,前者卻受警察單位治理。在記者會上,中共官員被問到如此區分管轄權責的理據為何,官員如此妙答:「我們的管理體制有中國的特點,也符合中國的國情。」誠哉斯言,此話一出質疑者還能如何進行對話。

在這次修法中,最嚴峻的是,往後申請與活動的一切合法性,盡皆掌握在執法部門手裡。圖...
在這次修法中,最嚴峻的是,往後申請與活動的一切合法性,盡皆掌握在執法部門手裡。圖為中國維權律師胡石根。 圖/美聯社

非營利組織與國家治理

這一部具有中國特點、中國特色的專法換得一片(多數來自西方社會)打壓公民社會發展的抨擊,另一個相對來說謹慎溫和的批判則是,治安單位管理非營利組織的專業度恐未必到位。舉例來說,一個環保團體原本是直接與地方或中央的環保機關打交道,一個勞工團體原本是與工會、勞動局往來,修法後,他們的活動合宜與否、有無觸法嫌疑,卻概是由警察機關來做出判斷,這亦使倡議型或維權型團體感到無所適從。法律規定,即使是臨時行動也須備案,而公安部門有權以模糊的「危害國家安全」來中止活動與追究行動成員刑責,至於何謂危害國家安全?中共當局一如既往地在凡涉及需定義處皆保持詮釋的空間,沒有清楚說明。

在記者會上,中共官員面對外國記者追問:到底什麼樣的NGO可以來中國?到底什麼樣的行動是損害中國的國家利益、因此需要受到禁止,也始終沒有正面回應。倒是援用了中國百姓的一句俗諺,給了同樣充滿中國特色的說法:「有困難找警察,不違法你怕啥?」

類似的回應也出現在今年三月通過的慈善法討論中,對於境內慈善組織的募款行為亦有不得危害國家安全的前提;2016年3月通過修法,8月時傳出中共國務院更進一步要求無論境內或境外所有的NGO都必須在內部增設共產黨黨支部,許多中國的非營利/非政府組織工作者,基於無法闡明法理卻訴諸集權的偽法治隱憂,或選擇退守、捲舖蓋走人,或嚴肅思考重回地下化的老路,中國政府多管齊下的防堵,恐確實將造成社會多元性逸散無路。

面對外國記者對NGO管理規範的追問,中國官員以「有困難找警察,不違法你怕啥?」的...
面對外國記者對NGO管理規範的追問,中國官員以「有困難找警察,不違法你怕啥?」的中國式特色回應。 圖/路透社

他律退場後的自律課題

回到台灣來看內政部將要修人團法的消息。在大法官幾次判定現行人團法違憲之後,(釋字第644號釋字第724號),人民團體法對於人民結社的限制與約束,被視為戒嚴時期的遺物,已不符合現行民主社會需求。喊了很多年,歷經幾次政黨輪替,終於要付諸行動。內政部在公聽會上喊出五個漂亮的方向:「低度規範管理」、「尊重團體自治」、「強化公共監督量能」、「落實團體財務透明機制」及「建立團體退場機制」,項項都在情在理。然而全台灣現有的六萬兩千多個人民團體,其實受此影響並不劇烈;事實上,雖然現行制度是申請制,但自從台灣社會進入頻繁的政黨輪替期,鮮少聽聞有哪個人民團體的申請被拒絕或擱置(出於備查資料欠缺者不在此列),選在此時廢止申請許可制,也許象徵的意義大於實質影響。

無論如何,登記設立的鬆綁,之於結社自由當然還是好事。草案中對於人民團體向主管機關的報備義務也確實降低,從實務面來看會減少許多行政負擔。比起前敘諸項更有影響力的,是在降低政府規範強度的同時,意味著將管理權力復歸予「會員」,——也就是在人民結社的概念原初,結社的人民主體。草案中載明,會員大會就是人民團體的最高權力機構,但凡章程、選舉罷免、財務審議、年度計畫審核等一切活動,都回到會員大會中來討論,政府不再干涉包括登記所在地、分級組織、會員資格等會務運作內容。

幾乎是全面性的權力移轉,訴諸的莫非是非營利組織的權力中心能無縫承接起自律的責任。然而台灣的非營利組織現況,卻很有可能還需要震盪整理。台灣的捐款人、志工與非營利組織工作者對於自身功能性的醒覺,在非營利組織健全化的過程中,扮演比政府政策更重要的角色。

全國非營利組織數量現況。 圖/取自公益資訊平台
全國非營利組織數量現況。 圖/取自公益資訊平台

兩種透明之一:財務透明

癥結還在錢與人身上。在推修人團法的同時,內政部拋出另一個議題,是關於非營利組織強制公告財報的立法,此事或可視為人團法修法的配套之一。針對此,我訪問長期關注與倡議非營利組織公益責信的余孟勳4,他說,「內政部提出來的這個構想應該加以肯定,至少這可以解決當前缺乏強制力的他律困境,以及提升以他律為依托的自律環境。此外,以資訊透明取信大眾、重建信心,也同時鬆開完全重壓在公部門肩頭的監管壓力。不過在執行層面仍有值得關注之處,首先就是內政部在這個資訊揭露所扮演的角色。社會團體的財務資訊對內政部而言,是需要被審查的、或只是備查而已?人力或專業有能力做到嗎?這牽涉到資訊品質,以及其背後的責任歸屬。」

也就是說,透明的主要面向對象,究竟是國家還是捐款人、社會大眾的差別。他並又提到,「在人團法及財務處理辦法大修之下,社會團體是否得到足夠的輔導及支持?尤其對於中小型機構來說,內政部的公益資訊平台到底能不能是one-stop shopping,還是另一層的行政負擔?因此強制公開資訊最好還是要有輔導期,例如以資產規模區分實際實施的年度;資訊揭露缺失(錯誤或舞弊)的罰則如何也應明訂,否則強制力便會打折。」

此外,人團法屬於特別法,人團法所規範的社會團體,不包含以錢為集合體的公益事業,也就是為數眾多並資產龐大的公益財團法人。歸屬於民法管轄的財團法人是否納入強制公告財報的對象,因牽涉到主管機關、適法性等問題,也還是未知數。

雖然現行人團法是申請制,但鮮少聽聞有哪個人民團體的申請被拒絕或擱置,選在此時廢止...
雖然現行人團法是申請制,但鮮少聽聞有哪個人民團體的申請被拒絕或擱置,選在此時廢止申請許可制,也許象徵的意義大於實質影響。圖為內政部長葉俊榮。 圖/內政部提供

兩種透明之二:內部民主

會計是門專業,如何看懂財務報表,對普羅大眾來說恐怕也有門檻的問題。但是台灣非營利組織還有另外一層更直觀的參與,目前也常見處於失靈狀態,就是會員、捐款人、志工等相關人等,對於組織課責的內部民主程序。內部民主為什麼重要?我從事非營利組織勞動條件調查多年,在我訪談NGO工作者的過程中發現,越是允許外部參與、越是開放檢視的團體,越少發生嚴重的勞資爭議,或至少在發生時有更好的調解能力,不致造成組織或工作者兩敗俱傷的結果。更值得一提的是,人團法修法除了將申請設立的許可放寬,同時也將制定、變動組織章程、會員遴選資格、選舉與罷免等所有攸關人民團體核心運作的權力全數交回予「團體自治」,那麼或許正是我們該認真思考的時刻:在現況中,非營利組織來自於內部的監督機制是否真能運行不悖?

對於非營利組織來說,一個會員就是一張決定方向、表意或否決的票,就是參與組織內議事的入場券,這個機制,在以行政部門為中心、頭人領導的情境與氛圍中,近乎難以實行。此處,我們先不談農漁會、廟宇或屬性更加特殊的職業團體(公、商會與工會),而聚焦在一般人較為熟悉的倡議型組織或社福型機構。總的來說,在現行法規下,草創一個人民團體,需要30人的連署,這30個人就是組織的基本會員。從會員中遴選出理監事若干人,推舉理事長,成立辦公室或秘書處,聘僱工作人員、招募志工,以上,就是一個非營利組織的基本班底。若取得法人資格,依照公益勸募條例可公開募款,上述班底加上因著捐款而產生連結的捐款人與受協助的個案,便是參與程度不一的利害相關人。然而事實上,全台灣大大小小的非營利組織,多數是以秘書處或行政辦公室的管理幹部為核心,更具體地說,就是組織頭人領導的模式。

圖中顏色深淺代表權力位階高低,在現況中,行政中心往往是由少數幹部或頭人領導,真正...
圖中顏色深淺代表權力位階高低,在現況中,行政中心往往是由少數幹部或頭人領導,真正握有監督權力的會員與捐款人常因各種原因被邊緣化。 製圖/鳴人堂

「生態」如此, 有其結構成因。非營利組織的理監事是無給職,有高度意願與現實條件參與庶務運作的極其少數,久而久之,自然萬事以行政主體為主;而龐大的行政壓力、困窘的財政與透支的人力,能做好會務外的會員經營,也需要條件,在日常業務與會員關係經營間,資源不足的組織只能選擇擱置後者,資源豐沛的大型NGO,會員人數動輒上千人,每個人都像小股東,也不覺得自己有議事的條件。而與會員(或捐款者)的淡漠關聯,又恰正進一步加深對於可課責者的權力架空。每年開一兩次的會員大會,常淪為虛應故事:聽說過出席會員名冊可以造假,會議記錄可以造假,年度預算、年度工作計畫,到底有多少真正受到會員監督,難說得很。即使在都不干犯偽造文書的情況下,會員的招募方式本身也有運作與操作的空間:收不收會員、怎麼收、什麼時候收、收誰,在內部民主徒有框架的情況下,無事不可操作。

當然,也不是沒有真正賦權予會員的組織,甚至也有一些非營利團體基本上由流動性高的志工來運作決策,但更多數的非營利組織此刻是落陷於無從監督的狀況。也就是說,在自律的層面上,當國家離場,會員、捐款人、志工甚至工作人員,得有效地上位到監督者的角色,否則權力將發生更嚴重的傾斜。

他律退場後,非營利組織的自律基石

談及非營利組織與政府的關係,比較鄰近國家的現況,如果說中國是將其視為政治體的延伸,將NGO/NPO的發展,緊緊限制於國家意志之內,將非營利組織只視為末梢神經的血管,日本則是較接近近年來台灣熱議的社會企業型態:允許一定程度的將事業盈餘,分配給合作關係的組織繼續從事活動,與政府也保持較為平穩的偕同關係。台灣呢?

台灣的非營利組織表面上對於政府保持戒心與距離,實則仰其鼻息,離了政府的經費來源,多數沒有自己存活的能力。公益責信觀念不普遍,內部民主、自律環境不健全,對於社會大眾來說,「做慈善」或是「支持公益」,常常停留在捐款了事;會員每年被找去吃兩次飯,權充人頭;志工基於對組織理念的認同貢獻自己的勞動力,但對於每天出入的團體運作發生何事,好像也沒有置喙的餘地;NGO工作者工時長、薪資低,職涯難以發展,定位自己只是替代性高的消耗品,我們經常提起「捐款人的責任」,便是在為有朝一日更加開放的自律環境做好準備,其實,又何止是捐款人有責任。

在這種狀態下,回頭來看這次內政部推修人團法,便有一種在不健康的土壤上遍灑草花種籽的感受,即使花開遍野,都是羸弱的生命。如果政府真的有心想要透過非營利組織的活動來翻動民間土壤、厚植公民社會的力量,其實必須正視此一繁茂假象背後的困境。

  • 人民團體法中規範社會團體、政治團體與職業團體,此次修法據悉以社會團體為主。社會團體定義為:「以推展文化、學術、醫療、衛生、環境保護、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的,由個人或團體組成之團體。」
  • 趙思樂以〈覆巢:中國權利NGO生死劫〉為文題,撰寫一系列報導,推薦一讀。
  • 訪民為中國用語,中國稱陳情為「上訪」,稱陳情抗議維權民眾為訪民。
  • 余為臺灣公益責信協會發起人兼理事長。

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