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社福凜冬將至,「總額勻支制」是解方?(下)

圖為今年八月,花蓮善牧中心的安置少女完成單車環島。 圖/聯合報系資料照
圖為今年八月,花蓮善牧中心的安置少女完成單車環島。 圖/聯合報系資料照

▍編按:

「社福凜冬將至」,上篇解釋了「總額勻支制」與現行制度的差異,並說明對該制度恐將合理壓低起薪的負面效應,而對於一線社工的普遍低薪困境,作者認為問題不全然是政府卸責與失能,組織的頭人也需指認自身身為雇主的責任,並擔起調整薪資,提供合理待遇的道德義務。

殷鑑不遠:香港的「總額一筆過」正是檢討時

於是再回頭來看看那個美好的願景,總額勻支制還有紀惠容說的那種魔力嗎?

回到實況來看,社福團體、非營利組織,長期以來宛若勞基法的法外租界,社工薪資遭強迫回捐、高報少給、薪資不足額給付等都是所謂的「業界常態」,這些違法情事,若非勞工自己蒐證舉報或工會、媒體揭露,相關部會幾乎沒有主動查核的機制與能力,在這種狀況下,要更放寬人事費用核銷報備的審核機制,又是否有罔顧現實之虞?

一海之隔的香港,自2000年起,實施所謂的「總額一筆過」,1當年同樣是為了訴求於社福機構的自主與管理彈性,將財政與人事大權解付管理高層,至今,被認為是「為禍社福十餘年」的政策。誠然,香港與台灣的情境不盡然相同,香港與台灣的社福產業,在型態與規模、內部治理上也有所差異,然而近期香港社福界深痛反省此事所造成之瘦下肥上、社福管理商業化乃至大者恆大、競奪社福資源等惡果,並非全無可借鏡之處。

於我個人,並不認為提出此案的勵馨基金會,是存著任何一點自肥高層的心念來提出此案,某種程度上,我也相信台灣多數的社福團體不會有這樣的念想。只是,社福產業的勞動困境,如欲倚靠合法掠奪新進勞工的薪資來挽救瀕臨崩潰的人力網絡,是否真能算是個解方?

即將斷線的服務,一雙遁逃的角色

近期另二則重要的社福新聞,分別是:老字號社福團體善牧關閉德蓮之家(少女安置機構)、113家暴專線確定流標,台灣的社會安全福利網長時間以來,靠第一線工作者以極不合理的工作量與極不對等的薪資報酬苦撐,而今終於面臨潰堤。找不到人,人待不下來,社福機構與政府苦思留人之計,挖東牆補西牆,便很難說是個有意義的辦法:總額勻支終究不是神奇的五餅二魚能餵飽每個人,最好的狀況也只是讓餓了比較久的人吃飽一點,卻把代價推給初入行的新血來承受。

引述一段勵馨基金會執行長紀惠容女士的投書內容:

政府有些法定服務,委由民間社會福利機構辦理,政府給予承接方案所需的業務與聘用人力的薪資費用,而人力薪資即專業服務費。……(中略)政府委託民間社福法定服務方案,民間機構貢獻服務,政府除了應付足方案費用之外,也應尊重機構的自主性,實不應將風險轉嫁到機構,任由社福勞資爭議。

「政府計劃決定社福機構人事費用」,這一個被給定的問題框架下,同時預設的條件等式是:機構是被動的,機構只是出自於公益與慈善的目的,承接政府的社福業務;是故,所有在勞動現場發生的難題,概不是民間機構的責任,自然不應由民間機構來負責處理。然而實情是否就是如此單純可以一刀切個乾淨?

如果願意稍微挪動一下框架,有一個重新認識問題的角度:時值社福寒冬,或許也該是時候將更多角色納入盤點問題的範圍。

確實,政府的角色曖昧不明,在應該清楚分明的地方,從不堅持。舉例來說:方案人事費用的33,000元,是最低的聘用薪資,還是「參考標準」?過長的工時與不合理的案量、僵化的核銷機制與反應不了實務困境的評鑑制度,皆肇因於國家扔一筆錢了事的心態,把法定服務的執行困難丟回給機構和基層工作者自行磋商,在機構的立場,自然選擇最便於它管理的方式敘薪、核銷與應付評鑑。

然而,從勞雇關係的角度來看,機構仍是社福產業勞工最直接的雇主,機構的態度、敘薪機制與福利,直接型塑一個勞工所處的勞動環境,在不斷訴求「機構自決」與「尊重機構用人文化」的同時,民間社福團體是否可以也承擔起、也甘願地去認這個雇主的身份、雇傭的事實

如今要面臨長期耗竭人力資源惡果的不只是機構,還有龐大的社會福利服務使用者。如果說政府的不負責任是容易指認的,長年在社會上累積公益與慈善聲名的民間組織——社福勞工最直接的雇主——或許也該被看見其無形與有形的龐大積累,從這個角度出發,非但不是如紀惠容等人所謂的「民間機構只是幫政府的忙」,民間社福單位,既有能力、也有責任改善社福產業勞動環境的困境。

如今要面臨長期耗竭人力資源惡果的不只是機構,還有龐大的社會福利服務使用者。 圖/...
如今要面臨長期耗竭人力資源惡果的不只是機構,還有龐大的社會福利服務使用者。 圖/聯合報系資料照

凜冬將至,誰都有事

總結一下談到此處的結論:

  1. 目前在政府方案中,社工薪資為33,000元,但政府的角色既說不清楚這個數字是基本薪資還是合理薪資,也看不出來有積極介入調節社福人力市場的意圖。
  2. 許多機構基於不同理由,即使承接政府方案,也不願給足33,000元的薪資,而寧可壓低勞工起薪、溢領的部分退回給政府。
  3. 社福產業整體薪資因此被往下抑制,資深勞工薪資升幅有限,目前由機構自籌補足。
  4. 勵馨基金會此次提案「總額勻支制」,即為解決第3項提及的自籌部分,真正的目的在於將資深、資淺勞工薪資差異化的成本,再丟回給政府。
  5. 這個做法無益於改善社福勞動現場的真實困境,反而有可能促使社福產業基層勞工的薪資往下流動,合理化貶抑基層起薪的行為,使社福人力價格更廉。
  6. 社福寒冬已至,更加壓抑社福薪資市場的結果,終將導致更猛烈的人力耗竭與社福安全網的崩解。

如果總額勻支制不過是朝三暮四的障眼法,談不上解方,更可見惡果,而民間機構雖是執行政府社福政策,但也有自己在社會與事業上的口碑與專業名聲,應當參與解決問題,那麼,社福機構有能力做出什麼改變?社福機構與社工、居服員、司機、會計、工友與研發倡議人員的合理關係,到底又該是什麼樣態呢?

在很多場合,我聽過社福機構的經營者以各種方式否認雇主的身份,此事著實令人傷心。但凡踏進慈善與公益領域,多是能對他人處境感同身受之人,或是具有批判性思考能力的運動者,或許社福與非營利組織頭人們,該把同理心分一點給在政府與機構間互踢而兩相不認的職工。

畢竟,在募款文案中年年記上從政府方案載下的個案數量,或在年度餐會中呈現予捐款人面前多麼漂亮的救援數字、成功計畫,這些那些都只會被記得是某基金會、某組織、乃至於某執行長、某秘書長的非凡成就,不會是無名社工與工作者得享其利,社會大眾捐款時、讚譽時所依據的成果,全是他們漫長而沉默的付出所換來。

如此想來,便會深覺在非營利組織或社福產業工作有多麼難堪:你協力打造光環,你甚至連機構的責任都談不上,你是政府寄在這兒的一個人力資源,你若無以為繼,同樣享用了你工作成果的機構、組織,沒有義務協助你解決。機構認定法定服務就只是政府的事,卻將執行這些業務所累積的成果與社會資源視為理所當然,這筆帳,怎麼算,都有問題吧?

社福機構與社工、居服員、司機的合理關係,到底又該是什麼樣態? 圖/聯合報系資...
社福機構與社工、居服員、司機的合理關係,到底又該是什麼樣態? 圖/聯合報系資料照

小型機構請誠實給付,大型機構請參與薪資市場的重新調整

要留人,最直接的就是改善勞動條件,要改善勞動條件,最直接的就是提高薪資待遇。前頭已經花了很多篇幅談社福產業勞工的薪資水平是如何建立、如何被貶抑、如何被壓制且如何「不僅只是」政府給付足不足額的問題,那麼,民間用人單位到底可以做什麼?

首先,請從肯認雇傭關係開始。不要在談實際勞動條件的時候說彼此是夥伴、說政府才是雇主,不要拿出世的宗教情懷與服事精神來跟自己的僱員溝通。民間社福組織應與職工站在一起,協助第一線的社福工作者向政府爭取更合理的勞動條件,而非政府給定人事費用,機構還介入往下調整。

其次,不再壓低新進員工的薪資到低於專案人事費之後,便沒有需要繳回的問題。讓33,000元正式成為社工的起薪,這個數字,對於案量是其他國家幾倍的台灣社工來說、對已經因為缺乏人力而必須關閉服務的台灣社會福利安全網來說,並不過份。

對自籌經費、募款能力比較不足的中小型機構來說,讓工作者如實請領方案人事費用,並不會增加機構營運的負擔。而對於募款能力與儲蓄家底動輒破億的大型社福機構,不但沒有理由再以低於方案人事費用的薪資雇用新進人員,對於久任資深者,超過專案人事費的部分,本應由機構自籌。

政府每年以億為單位挹注社福資源到個別中大型社福機構,這些組織,有責任、有道德義務更加積極地將基層工作者的薪資合理化——具規模、對整體市場有影響力的中大型社福機構,如果願意率先給予較政府方案薪資更高的勞動條件,將有效使薪資市場往上攀爬,即使一時半刻解決不了工時過長與案量過高的問題,至少先提供基層工作者可期待的薪資水平。

而非反其道而行,時至今日,猶堅持以「內部敘薪標準」,將社福工作者的起薪往下壓低。

在這篇文章的最後,我們或可以兩張財務報表為本文的總結。

以此次提案的勵馨基金會為例,105年的財報如下:

勵馨基金會105年財報(收支及累積餘絀表)
勵馨基金會105年財報(收支及累積餘絀表)

勵馨基金會105年財報(資產負債表)
勵馨基金會105年財報(資產負債表)

從上面兩張財報表裡頭,我們至少可以看出兩件事:其一,勵馨104年與105年的捐助收入都有兩億多,再往前翻找,數字也相差不大,足見勵馨有穩定的募款能力。其二,從105年度的資產負債表可看出,扣除流動與非流動負債,勵馨基金會的淨資產有三億多,並相較於前期(104年度),仍有小幅成長;而光只105年也有1,300多萬的餘絀,要改善工作者處境,實非不可能。

誠然,勵馨基金會一如所有真誠將資源投入服務對象與受助者的非營利組織,在其本身公益慈善事務上的支出也相當龐大,然而在此先不討論非營利組織與社福團體的「儲蓄病」(那年年積累的資產家底要使用在何處?這是另一個問題了),即使忽視三億多的資產,也忽視每年一千多萬的結餘,追根究柢,在眼下都已經要沒有人可以來從事服務、社福安全網瀕臨崩潰的處境中,或許無論是捐款人、社會大眾與民間機構的經營者,都得痛定思痛調整與檢討人事費用與各項支出的比例,——說穿了,沒有從事服務的人,就沒有被服務的人。

時至今日,已經沒有理由要求前線工作者,再以不合理的低薪撐住現場了。

圖為愛盲基金會106年十一月募款信。信中直陳機構與組織內工作者〈根本不是勞資關係...
圖為愛盲基金會106年十一月募款信。信中直陳機構與組織內工作者〈根本不是勞資關係〉,反映出民間社福機構經營者的心態。另,愛盲基金會的淨資產總額,105年度為三億三千多萬元。

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