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社福凜冬將至,「總額勻支制」是解方?(上)

衛福部次長呂寶靜。 圖/聯合報系資料照
衛福部次長呂寶靜。 圖/聯合報系資料照

日前,在一場討論明年度社福委辦及補助基準的會議上,勵馨基金會向衛福部提案,建議將補助社福組織的預算,由現行「實報實銷制」變更為「總額勻支制」;衛福部遂將此提案列入11月6號「修正社會福利補助要點」會議,1並另提兩案做為選項。2

此事攸關社福產業勞動條件甚鉅,然而基層勞工卻沒有管道獲知此事。直至高雄市社工職業工會無意間接獲社工詢問關於此案的意見,才有後續一連串面向工作者的說明工會行動。經過全臺各地社工職業工會的爭取,衛福部在1106會議召開前,同意各地社工工會派員列席。此案在工會堅決反對下,——也或許衛福部自知研究盤整仍相當不足,目前由衛福部次長呂寶靜裁示維持原狀,暫不更動,但基層工作者的憂慮,與社福組織管理者的倡議,顯不在同一個利益維度上。

經過全臺各地社工職業工會的爭取,衛福部在1106會議召開前,同意各地社工工會派員列席

什麼是總額勻支制?

在深入分析利弊前,我們需得先了解現行制度與「總額勻支制」的差異。

相對於現行的實報實銷制,總額勻支便是將原本應分項、分人核銷的補助款,打成一包給付後,由受補助的機構自行調配運用。在人事層面,給予機構自行訂定計畫型人力的敘薪標準,解放原本一個人頭一個坑、每個人頭領同樣薪資的限制。引述勵馨基金會研發處長王淑芬的說法,這也是「尊重各機構聘用人員的自由」。值得一提的是,因應勵馨無最低聘用薪資的甲案,衛福部自提乙丙案,其中丙案為維持原狀,乙案採折衷的做法,亦即往總額給付制開放的同時,也規範人事費用的下限(最低聘用薪資),對此,勵馨仍堅持即使是薪資的樓地板也應「給予機構彈性」。3

簡單來說,如果一個由政府委辦民間社福機構辦理的計畫,需要10名社工服務,這筆服務費是公定價格33,000/元) * 10/人=330,000元,在現行的實報實銷制度上,每名社工不論年資與其他條件的差異,只要同屬此計畫聘用的人力,便可同等地請領每月33,000元的薪資。而總額勻支制則是將每個月33萬元的人事補助費一次給付予機構,後隨各組織自訂的敘薪基準發放予工作者,在沒有任何上限或下限規範的情況下,可以有各種不同的薪資組合,比方說:(27,000/元 * 3/人)+(30,000/元 * 5/人)+(49500/元 * 2/人)=330,000元。

圖為今年三月,民進黨籍立委吳玉琴試圖為社福團體爭取更彈性的勞基法規範,遭社工工會...
圖為今年三月,民進黨籍立委吳玉琴試圖為社福團體爭取更彈性的勞基法規範,遭社工工會抗議。 圖/聯合報系資料照

合理壓低起薪與「資源回收」,總額勻支制的真相?

且按下「不夠彈性」、「核銷不便」等負面表述,總額勻支制最值得討論的地方,其實是在於它可能提供的正面願景:透過允許受補助機構自行調度安排人事費用,或可助於將組織內部薪資差異化,對於資深久任的社工,能給予更好的薪資條件。

每當論及職涯發展性,本就包含了成就感、升遷、福利,與最為關鍵的薪資調升。社福產業令人不忍之處,在於過勞的工作者「餓不死也吃不飽」的個人處境。整體而言,非營利組織與社福產業內部的薪資級距不若民間企業明顯,而跟政府計畫綁在一起的人事費用,看似更加深、加重薪資天花板的壁壘;均貧與普遍低薪,因此成為兩個禁錮工作者的魔咒,長此以往,工作者缺乏對於職涯發展的期待與可能性:畢竟做三年與做五年、進修與否、考績如何都在薪資表現上看不見差異,確實很難留任人才或是積累經驗、成果。如果在社福組織工作,也可望隨年資與貢獻有合理的升遷與加給,難道不是一個令人振奮的方向嗎?

勵馨基金會的執行長紀惠容女士,在後續的投書發言中提出的正是這樣一個說法。她表示,總額勻支制有助於「解決現行定額制、齊頭式的不合理現象」,並可望藉由薪資的實質差異,鼓勵資深久任的社工,深耕社福。

在紀惠容女士說明這個魔法效果之前,在此有必要先指出一個事實:齊頭式的(薪資)不合理現象,在台灣的社福產業勞動現場並不如實,或著更加持平地說,上有政策,下也早有對策。此事,多虧得各社福機構多年來寧可將低於方案人事費用的補助視為溢領而退回,4也不肯讓基層社工起薪堂堂正正地踩上33,000元這個基準。正因為往下壓低起薪的所謂「內部敘薪機制」,業已行之有年,所以資淺社工與資深社工有沒有薪資差異?當然有,只是不是「高薪」與「平薪」的差異,而是「低薪」與「令人不可置信的低薪」的差異。

寧可將自己的夥伴起薪往下壓,寧可讓過勞的社工領低於政府一口價的薪資,寧可將溢於內部薪點的人事費用退還給政府,也是有社福組織經營者不得已的苦衷,此且容後秉;那末,將這個社福產業的薪資實景,放回到關於總額勻支制的討論裡來看,我們會得到什麼結論呢?

不管社福組織基於什麼理由,不希望或無法跟上政府方案願意給付給勞工的薪資,而退還繳回總是常態,「總額勻支制」與其說是要改善低薪或鼓勵社工久任深耕,本質上更接近一種資源回收的意義:反正都要繳回,反正我(組織)不願意(或不能夠)給資淺勞工這樣的起薪,那麼,不如允我把要繳回的(原本屬於資淺勞工的薪資)拿來補貼給資深勞工吧?

全球女權鬥士伊芙.恩斯勒(左),與全球反暴力行動總召莫妮卡、勵馨基金會執行長紀惠...
全球女權鬥士伊芙.恩斯勒(左),與全球反暴力行動總召莫妮卡、勵馨基金會執行長紀惠容(右),高舉食指象徵反對暴力。 圖/聯合報系資料照

掠奪新人補貼老人,方便機構、遺患基層

總額勻支制,說穿了是廢物利用。

在整體人事費用上左右勻支,壓抑/挪移資淺勞工的起薪、轉而補貼資深勞工,這是弱弱相殘,對於資淺者形同掠奪。按照政府方案,不問年資不問其他條件,只要是在計畫中,該名社工本可有33,000的薪資,為何被硬生生降低為28,000、29,000,或甚至是24,000、22,000?(樓地板在哪裡?)對於資深者而言,若以為棚子底下蹲久了就有餅可吃,不要忘了資深、資淺是相對的,前輩若不退休,機構敘薪機制若不透明、不合理,自會有「久任的資淺者」蹲在坑裡出不來,說穿了,拿誰的薪水去補貼誰,還是管理階層決定的事。

到底會有誰受惠,猶不可知,但卻已明明白白知道,新進人員往後肯定是領不到33,000的足額了,長遠看來,勞動市場上的薪資結構,將更往低薪流動調整。這樣合理化打壓新人起薪來墊高老人的作法,恐無助於整體勞動條件的提升。

行政院長賴清德上月中的勞動功德說,聽在業已寒若秋水的社福界耳中多麼苦澀;臺灣居家服務策略聯盟理事長林金立在11月30日的媒體投書中提到,政府放話要給照服員加薪,需得「先提升基本給付額度,才能調整薪資待遇」,然而林理事長不知道或是沒有說出來的,則是在民間社工的勞動現場,面對的卻是:就算有打實了的人事給付,基層工作者卻領不到這個數;即使政府方案人事費用給足33,000,機構卻不見得願意以這樣的薪資水準聘人。

政府給付不足額,卻發大話喊加薪,當然是荒其大謬,滑稽可惡。可是,連政府方案給付的人事費用都領不足數,打擊基層起薪的原因,顯然便不是政府給付不足;而長期抑制社福工作者薪資市場健康發展的機制,也不全然是因為政府卸責失能。

長期抑制社福工作者薪資市場健康發展的機制,不全然是因為政府卸責失能。 圖/許伯崧...
長期抑制社福工作者薪資市場健康發展的機制,不全然是因為政府卸責失能。 圖/許伯崧提供 

誰是打造社福低薪環境的黑手?

不願以方案人事費用聘人,也聽說過阻止社工請領津貼與各項給付。問題來了:社福機構到底在怕什麼?為什麼這麼擔心、這麼不情願自己的夥伴有比較合理的待遇?這其中有許多無明隱憂:

擔心同工不同酬,自辦計畫與政府方案的僱員若要享有同樣的薪資條件,機構自己就得增加人事費用,那還不如兩邊壓低,多的還給政府(如今希望可以不要還)、機構也省錢。

風險津貼不給領,巧立名目說薪資已含括在內,就職前就逼你簽放棄請領風險津貼的同意書。(你有得領,別人沒得領,別人來跟我要,我怎麼辦?)一併退回有之,政府照顧高風險業務社工的美意,對某些機構來說竟是負擔。

擔心政府方案有今日沒明朝。擔心如果順著政府方案、把整體計畫型人力的薪資都提高了,其他照服員、司機、工友、會計等是不是也都會來要求加薪?

至於長期過勞、低薪與均貧的問題,那就,共體時艱嘛。

這些社福機構的憂慮,講白了都只是企業管理的成本,而多年來為了方便社福團體的內部治理,基層工作者一直在付出代價;一言以蔽之,社工等社福產業勞工的低薪慘況,頂上按捺著的不是別人,正是這些民間機構的管理階層。「薪資差異化」帶來的公平,有兩種不同的方向:一者往上提高拉出差別待遇,一者往下壓低捺出差別待遇。多數承接政府方案的機構,早用本身「內部人事制度」往下踩踏多年。33,000元,是政府給的一口價,而一個過勞的社工的勞動付出,換算成貨幣到底值多少價?這個問題或許該由組織頭人來回答。

圖為社工員進駐日照中心,透過園藝課程讓長者參與種菜過程。 圖/聯合報系資料照
圖為社工員進駐日照中心,透過園藝課程讓長者參與種菜過程。 圖/聯合報系資料照

  • 會議完整名稱為「推展社會福利補助作業要點暨107年度補助項目及基準草案會議」
  • 乙案為總額勻支制加上最低聘用薪資的配套,丙案為維持現狀。
  • 彈性,這兩個字幾乎包圍了近期所有關於勞動權益的討論。政府要修勞基法,是因為一例一休不夠彈性,在此之前,自詡為民間進步力量的社區大學要求納入四週彈性工時的適用,也是因為覺得排班不夠彈性。吳玉琴立委於三月中召開社福團體勞基法解套記者會,同樣在訴說一個缺乏彈性而使社福團體走投無路的故事。整年度看下來,會令人錯覺勞基法到底是怎樣一件鐵衣,禁錮了多少原本可以蓬勃發展的理想與志業。
  • 紀惠容在前述投書中表示:「勵馨的作法是,若社工薪資少於政府補助,多出的金額會退還政府;若高於補助,則由勵馨自籌補足。」這事實上也是許多機構的做法,不獨勵馨如此。

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