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防疫若侵害人權,應敦請總統直接發布緊急命令

圖為3月9日,總統蔡英文訪視易廷企業。 圖/總統府Flickr
圖為3月9日,總統蔡英文訪視易廷企業。 圖/總統府Flickr

中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中於3月16日指出,行政院採納指揮中心的建議,決定高中以下的師生,到本學期上課日結束為止,將禁止出國。在此之前,新北市政府已發布命令,要求新北市公私立高中以下的所有師生,原則上一率不准出國,在6月底前有特例才會允許,引起各縣市政府跟風。

關於地方政府自行頒布禁令的適法性,即有法界學者表示,法律上縣市首長無權自行頒布「命令」禁止人民出國;沒想到中央竟然在短短不到24小時之內跟進,引起法律圈內相當多的討論。

禁止人民出國、違者公布姓名的法律疑義

對此,行政院提出的典型回應是,目前所有可能有疑慮的防疫措施,都有法源依據,就是《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」然而,這樣的規定是否足以讓指揮中心禁止人民出國,違者公布姓名?

認為目前指揮中心所公布的措施有違憲疑慮的法律人們,多半認為特別條例第7條規定缺乏「授權明確性」,也有學者舉出釋字443號解釋為例,說明行政院以往曾發布徵兵規則,委由內政部訂定「役男出境辦法」,限制役男出境,就被大法官認定因缺乏法律授權依據而違憲。

事實上,釋字443可是香港「回歸」那年(1997)就已作出的解釋,也就是在上個世紀的時候,大法官就已經表態。更不用說,法律系學生對於本號解釋理由書所明文揭示的「層級化保留體系」,多半能朗朗上口:

憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障……至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。

另有論者舉出當年(2003)因SARS導致和平醫院封院而做出的釋字690號解釋,說明大法官認為:

法律明確性之要求,非僅指法律文義具體詳盡之體例而言,立法者於立法定制時,仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性,從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義,自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解,且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為一般受規範者所得預見,並可經由司法審查加以認定及判斷者,即無違反法律明確性原則。

而且,大法官也是據此認定當年的《傳染病防治法》第37條第1項所定「必要之處置」包含「強制隔離」在內,是合憲的。由此看來,對照現今指揮中心的作為,說不定大法官也可能會認為合憲?(法律圈內會說這叫做「合憲性解釋」)

3月19日起,非本國籍限制入境台灣。 圖/路透社
3月19日起,非本國籍限制入境台灣。 圖/路透社

對抗疫情,憲政法制也要超前部署

事實上,早已有學者、地方首長及在野黨領袖呼籲總統應發布緊急命令,賦予指揮中心行政命令直接的法源依據,筆者認為已經有此必要。姑不論歐盟、德法等世界大國均已由行政首長出面宣布全國進入緊急狀態,就依憲法增修條文第2條第3項之規定:

總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第43條之限制。但須於發布命令後10日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。

依照目前疫情嚴峻的程度(指揮中心都已經公布要鎖國了),應已符合上述憲法增修條文所稱「為避免國家或人民遭遇緊急危難」的要件,故總統經行政院會議決議後,依憲法發布緊急命令,而緊急命令的內容,即可於10日內直接受民意(立法院)檢驗,而於追認後取得民主正當性。

目前台灣在憲政法制上惟一一次的緊急命令,只有九二一大地震時,由當時的總統李登輝公布《民國八十八年九月二十五日總統緊急命令》,或有論者認為避免引起民眾恐慌,不到最後關頭不要頒布緊急命令,且緊急命令讓行政機關取得過大的權力,有違民主原則云云。

然而,就現實面而言,指揮中心的權力有因為沒有緊急命令而被限制嗎?而且反對者似乎沒有發現,緊急命令上有須經民意追認(檢驗)的民主機制。現任總統是取得史上最高票民意的政治領袖,公布緊急命令的(暫時)民主正當性,不言可喻;而經由立法院追認後,更取得堅實的民意基礎。

指揮中心一直主張要「超前部署」,筆者敬表同意,同時也認為憲政法制上應該要「超前部署」:發布緊急命令,讓全國民意做指揮中心最堅強的後盾。

圖為3月14日,新北市新冠病毒防疫演習。 圖/法新社
圖為3月14日,新北市新冠病毒防疫演習。 圖/法新社

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