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釋字690號:和平醫院「強制隔離」違憲嗎?

製圖/鳴人堂
製圖/鳴人堂

被稱為「武漢肺炎」的2019新型冠狀病毒(2019-nCoV)疫情發燒,讓人回想起2003年的SARS,經歷過的朋友應該還餘悸猶存。2003年4月,和平醫院發生院內集體感染,台北市政府召回院內醫護人員強制隔離,這段過程產生了690號大法官解釋,涉及「非刑事被告」人身自由的限制的合憲性問題。

本案事實

2003年4月,和平醫院發生院內集體感染SARS事件,台北市政府依照當時的《傳染病防治法》第37條第1項規定,主管機關在必要時得為「必要之處置」,在 4月24日公布「臺北市政府SARS緊急應變處理措施」,召回和平醫院員工返院集中隔離。和平醫院一位周醫師沒有依照時限返院,直到5月1日下午返回,後來被記2大過、先行停職、被罰24萬元,以及停業3個月的懲戒處分。

周醫師對罰鍰、懲戒及停業處分不服,提起行政訴訟,並另外提起國家賠償,在行政跟民事訴訟都遭到駁回確定後,認為命令員工返院集中隔離,剝奪人身自由,相關規定也違反法律明確性、比例原則跟正當法律程序,聲請憲法解釋。2011年9月30日,大法官作成釋字690號解釋。

爭執之處

當時,台北市政府要求集中隔離的依據在於91年1月31日修正公布的《傳染病防治法》第37條第1項:「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者,得由該管主管機關予以留驗;必要時,得令遷入指定之處所檢查,或施行預防接種等『必要之處置』。」台北市政府將條文中的「必要之處置」涵蓋到「強制隔離」。

這邊就出現幾個問題:

  1. 必要之處置,可否包含「強制隔離」?如果包含,有沒有違反法律明確性原則?
  2. 強制隔離限制了人身自由,有沒有違反比例原則?
  3. 依照憲法第8條規定,人身自由的限制包括拘禁、逮補、審問、處罰應由「法院」依法定程序,但當時的強制隔離並沒有法官保留的設計,有沒有違反正當法律程序?

2003年4月24日,和平醫院醫護人員抗議院方隔離不當,要求衛生署不要讓他們在醫院「等死」。 圖/聯合報系資料照
2003年4月24日,和平醫院醫護人員抗議院方隔離不當,要求衛生署不要讓他們在醫院「等死」。 圖/聯合報系資料照

解釋文:合憲,但要求相關機關通盤檢討傳染病防治法制

解釋文第一段認為《傳染病防治法》規定的「必要之處置」應該包含「強制隔離」在內,對人身自由的限制,並沒有違反法律明確性、比例原則,及正當法律程序。

接著,解釋文第二段也指出:

曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者,於受強制隔離處置時,人身自由即遭受剝奪,為使其受隔離之期間能合理而不過長,仍宜明確規範強制隔離應有合理之最長期限,及決定施行強制隔離處置相關之組織、程序等辦法以資依循,並建立受隔離者或其親屬不服得及時請求法院救濟,暨對前述受強制隔離者予以合理補償之機制,相關機關宜儘速通盤檢討傳染病防治法制。

合憲的理由

1. 必要之處置包含「強制隔離」

理由書認為謂「必要之處置」,係指為控制各種不同法定、指定傳染病之傳染及蔓延所施行之必要防疫處置,不以《傳染病防治法》該條規定所例示的留驗、令遷入指定之處所檢查及施行預防接種為限。

另外,立法院在2003年5月2日制定公布、溯及到3月1日施行、後來在12月31日廢止的《嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例》,就規定必要時得強制隔離。由此,可以認為立法者有意用這個措施性法律溯及補強舊《傳染病防治法》,明白肯認強制隔離屬必要處置。

此外,行政院衛生署5月8日公告的「政府所為嚴重急性呼吸道症候群防疫措施之法源依據」,也明示所謂必要處置包括集中隔離。

2. 法律明確性

理由書認為依照憲法第8條規定,國家公權力對人身自由限制,如果涉及嚴重拘束人民身體自由而與刑罰無異之法律規定,其法定要件是否符合法律明確性原則,固然應受「較為嚴格」之審查。

但是,強制隔離是以保護人民生命安全與身體健康為目的,和刑事處罰本質不同,而且涉及醫療及公共衛生專業,明確性的審查可以採取「一般」的標準,不用到像是刑事處罰拘束陣身自由的「嚴格」審查標準。

當時的《傳染病防治法》雖然沒有將強制隔離明文例示,但條文中已經有令遷入指定處所的明文,「令遷入一定處所,使其不能與外界接觸」的「強制隔離」,屬於規定中的必要處置,符合大法官多次在解釋中提到的明確性判斷標準:「自法條文義及立法目的,並非受法律規範之人民所不能預見,亦可憑社會通念加以判斷,並得經司法審查予以確認。」

2003年4月27日,和平醫院遭隔離的第4天,一群醫護人員聚集窗邊,神情嚴肅。
2003年4月27日,和平醫院遭隔離的第4天,一群醫護人員聚集窗邊,神情嚴肅。

3. 人身自由限制的比例原則審查

立法目的方面,理由書認為強制隔離的目的,在於讓主管機關留置曾經和傳染病人接觸或疑似被傳染者留置在制定處所,與外界隔離,並進而為必要檢查、治療,以阻絕傳染蔓延,維護國民生命與身體健康,立法目的正當。

理由書認為,強制隔離讓受隔離者的人身自由遭受剝奪,還是要採取「嚴格」審查標準,但是強制隔離的目的,並不是直接出於拘束受隔離者的人身自由,而且面對新型傳染病的嚴重疫情,為了阻絕疫情蔓延,讓疫情迅速控制,降低社會恐懼不安等重大公益,強制隔離除了可以維護受隔離者個人的生命與身體健康外,沒有其他較小侵害方法,屬於必要且有效控制疫情的手段。

至於《傳染病防治法》並沒有就強制隔離的期間詳細規定,然而必要處置期間長短,涉及到傳染病之病源、傳染途徑、潛伏期及其傷害之嚴重性,應該由主管機關衡酌各種情況、參酌世界衛生組織意見來做出符合比例原則的決定。

總結來說,強制隔離雖然讓受隔離者人身自由受剝奪,但除了可以維護受隔離者的生命與身體健康外,並沒有如拘禁處分對人格權的重大影響,是為了保護重大公益所採取的合理必要手段,沒有對受隔離者造成過度之負擔,並未牴觸憲法第23條的比例原則。

4. 正當法律程序問題

理由書認為:

  1. 強制隔離是為了保護人民生命與身體健康,和刑事處罰本質不同,所須踐行的正當法律程序,不用和刑事處罰相同。
  2. 對傳染病相關防治措施,以主管機關較為專業,由專業之主管機關衡酌傳染病疫情之嚴重性及其他各種情況,決定施行必要之強制隔離處置,比法院決定更能獲得迅速防治功效。
  3. 主管機關做出強制隔離處分時,受處分人也可以透過行政爭訟程序救濟。

因此,雖然強制隔離處置並不是由法院決定,並沒有違反憲法第8條的正當法律程序。

5. 仍應通盤檢討傳染病防治法制

解釋文跟理由書提到應該檢討的部分包括:

  1. 明確規範強制隔離應有合理最長期限。
  2. 決定施行強制隔離處置相關之組織、程序等辦法。
  3. 建立受隔離者或其親屬不服得及時請求法院救濟。
  4. 對受強制隔離者予以合理補償機制。

2003年4月27日,因SARS被隔離於和平醫院的病患家屬,不滿丟床單抗議。 圖/聯合報系資料照
2003年4月27日,因SARS被隔離於和平醫院的病患家屬,不滿丟床單抗議。 圖/聯合報系資料照

不同意見

這號解釋一共有7份意見書,其中不同意見有三份,來自四位大法官。分別是:

這四位提出不同意見的大法官都認為,雖然強制隔離屬於「非刑事被告」人身自由剝奪,也要依照憲法第8條正當法律程序的要求,以法官保留作為程序保障。許玉秀大法官則另外認為「必要之處置」包含「強制隔離」,在法律明確性上也有違反。

《提審法》修正之後

2014年7月提審新制上路,《提審法》第1條第1項本文規定:「人民被法院以外之任何機關逮捕、拘禁時,其本人或他人得向逮捕、拘禁地之地方法院聲請提審。」而《傳染病防治法》第44條第2項規定:「主管機關對傳染病病人施行隔離治療時,應於強制隔離治療之次日起三日內作成隔離治療通知書,送達本人或其家屬,並副知隔離治療機構。」

現在,當民眾遭到強制隔離時,可以向法院聲請提審,或許可以緩解當時不同意見就欠缺法官保留的疑慮。

※ 備註

本文在粉專貼出後,有網友回饋在釋字690後,相關機關做了檢討及修正,包括:

感謝這位網友。

(原文授權轉載自「一起讀判決」,原標題為〈釋字690號:和平醫院強制隔離釋憲案〉。)

2003年5月13日,陸軍化學兵進場消毒。和平醫院封院於5月8日結束。 圖/聯合報系資料照
2003年5月13日,陸軍化學兵進場消毒。和平醫院封院於5月8日結束。 圖/聯合報系資料照

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