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大學自治神聖不可侵犯?拔管事件看見與不被看見的事

部分民眾與教授聚集在綁著挺管黃絲帶的台大傅鐘下聲援管中閔。 圖/聯合報系資料照
部分民眾與教授聚集在綁著挺管黃絲帶的台大傅鐘下聲援管中閔。 圖/聯合報系資料照

自從管中閔「卡管」事件伊始,到日前教育部正式駁回、並退回台大遴選委員會要求重新遴選的「拔管」後,關於大學自治、校長遴選、兼職同意、組織迴避與校園民主等爭論沸沸揚揚、暫且難休。而「大學自治」在這起台大校長遴選案中成了左右輿論走向的關鍵詞,有論者主張大學自治不代表學校可不接受任何主管機關的監督,也有論者認為,拔管就是「政治進入校園」的政治事件,因此呼籲大學自治,要求各大專院校站出來讚聲。

然而,「大學自治」、「校長遴選」、「兼職同意」與「組織利益衝突之迴避」,在法律概念上是不同層次的問題,不少論者選擇性,或說是無意識地忽略了一個重要的憲法基本權利——學術自由——而將整起爭議事件包裹談論,若在大學自治的概念上與實質上未做出區隔,恐怕這樣的爭議只會成為藍綠各取所需的相罵本而已,而台灣大學已經成為台灣高等教育的敘利亞。

大學自治是甚麼?是每人一把號各吹不同調?還是大學自治有其實質的內涵與作為?當缺乏校園民主的校園文化卻被大學自治的口號掩蓋後,又會忽略了哪些問題?這些若不從大學自治的本身去談,拔管事件僅會淪為口水與無意義爭端的戰場,更對高教的困境毫無幫助。

「大學自治」的誤會

首先,大學自治是什麼?大學只要宣稱大學自治就可以是法外之地嗎?《大學法》第1條第2項:

大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權。

有關「大學自治」的具體內涵,若從歷年來司法院大法官釋字第380號釋字第382號釋字450號釋字第563號釋字第626號釋字第684號所建構出來的標準,基本上涵蓋了「課程自治」、「組織自治」、「入學標準自治」(可是似乎從來沒人(特別是爺們)質疑聯合招生的方式,或招生名額的控管侵害大學自治)與「退學標準自治」。

其中,釋字第380號解釋明確指出:

憲法第十一條關於講學自由之規定,係對學術自由之制度性保障;就大學教育而言,應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第一條第二項規定:「大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權」,其自治權之範圍,應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。大學課程如何訂定,大學法未定有明文,然因直接與教學、學習自由相關,亦屬學術之重要事項,為大學自治之範圍。

因此「大學自治」的內涵,理論上應該跟著學術自由的保護領域去界定,而不是漫無邊際。因此,之前行政院訴願委員會曾經以「大學自治」為由,撤銷勞動部對成功大學未對兼任助理納保予以裁罰,否定勞動主管機關對於勞動關係的認定,其實是瞎到逸脫大學自治的範圍。

此外,大學自治是否可以被監督?釋字第380號解釋也提到:

憲法第一百六十二條固規定:全國公私立之教育文化機關,依法律受國家監督。則國家對於大學自治之監督,應於法律規定範圍內為之,並須符合憲法第二十三條規定之法律保留原則。

因此,若特別以釋字第380號、釋字450號作為指標案件,「大學自治」的功能在於排除國家行政權或立法權的具體干涉,而必須保留大學自我決定的空間,釋字第380號是《大學法施行細則》被宣告違憲,釋字第450號是《大學法》本身被宣告違憲,前者涉及教師「教學自由」與學生「學習自由」之侵害且以法規命令為之,形式上就違反法律保留原則;後者直接涉及大學的組織自治事項,雖以法律為之,但顯然侵入到大學自治的核心。

台大校門口掛上黃布條,抗議教育部介入拔管。 圖/聯合報系資料照
台大校門口掛上黃布條,抗議教育部介入拔管。 圖/聯合報系資料照

歸納前面的討論,「大學自治」是實現學術自由的手段而非目的,因此必須透過認識學術自由的保護領來掌握大學自治的內涵;而縱然屬於「大學自治」的範圍,則是否應該監督?由誰監督?如何監督?

答案也很清楚,也就是「法律」構成大學自治的界限,反過來說也構成了監督機關發動監督權限的界限,學理上的「合法性審查」也就是這個意思——大學遴選委員會決議特定校長人選,以及教育部同意聘任或拒絕聘任命其重新遴選決定,其合法性是同一件事情,所適用的法律和法律原則不會、也不應該有所不同。基於法治國家原則,所有權力的行使均受法的拘束,這是顯然的道理。

因此就大學來說,若與大學自治無關之事項應接受法律的監督,與其他非大學所受的監督並沒有不同,例如土地利用、勞工保護、環境保護等等事項;但若屬於大學自治而言,個人意見以為「地方自治」的理論與實務運作提供了重要的參考:大學對於大學自治的事項享有自主形成的空間,而由法律進行框架性的規定,或是針對核心事項不得規定,必須尊重大學內部的自主專業判斷,故於此在憲法和行政法上會有不同層次的問題。

涉及憲法的問題在於,法律進行框架性規定,或針對核心事項予以規定完全不留空間(例如釋字第450號針對《大學法》強制設置軍訓室的法律規定),是否違憲?如果拔管事件要繼續發展,那就可能涉及《大學法》第9條第1項校長遴選後須由教育部或地方政府「聘任」是否違憲的問題?

涉及行政法的問題在於,法律的解釋與適用是否正確無誤?依法為監督之行政機關者,是否僅為「合法性監督」?或是針對學術自由之事項涉及「判斷餘地」,必須尊重大學端所為之判斷而不予以審查?

以拔管事件為例,其問題在於,被遴選人是否具有教育人員任用條例的消極資格(偷跑兼職違法),以及遴選程序是否因為遴選委員利益衝突未迴避與資訊的未揭露,導致正當法律程序之組織不正當與程序不正當的違法瑕疵(《行政程序法》第33條第1項第2款)?而此當然涉及到法律的適用與解釋,而且並不是遴選辦法未明定所以遴選決定就必然合法這麼簡單,更不可能是只要遴選會通過,監督機關完全沒有合法性審查的監督權限,如同宣稱學生已經修滿學分交出論文符合學位授予法就可以頒發畢業證書。

實務上,教育法近年即有已經畢業的學生,因為事後被檢舉抄襲或以槍手寫作學位論文經查證屬實,最後被撤銷學位的諸多案例,在行政法的運作就是違法的行政處分遭到撤銷的情況,而這正是原處分機關、其上級機關或監督機關行使合法性審查的適例。

再根據歷年來司法實務的實踐,就算是通念上屬於大學自治內研究或教學成果的專業判斷,例如學生修業成績不及格遭退學(釋字第382號)、或是教師升等未獲通過(釋字第462號)、教師限年升等未通過遭到不續聘,仍然不因為其屬於大學自治而免於合法性監督與司法審查。這麼多學生退學案或否定教師升等、不續聘教師迭遭法院判決撤銷,有人號召群眾綁黃絲帶說侵害大學自治嗎?

響應新五四,國民黨團立委上午在台大校友會館正門前聲援台大新五四運動,訴求「政治黑...
響應新五四,國民黨團立委上午在台大校友會館正門前聲援台大新五四運動,訴求「政治黑手退出校園」、「挺大學自主」,隨後前往教育部長室,將部長辦公桌繫滿黃絲帶挺大學自主。 圖/聯合報系資料照

當侵害大學自治的反過來高喊大學自治

在憲法概念上,大學自治不是基本權利,學術自由才是,大學本質上不是基本權利的主體,研究者、教師和學生才是(釋字第380),大學自治只是實現研究者、教師和學生學術自由的制度性保障(手段),本身不是目的,也因此大學自治的權限範圍是跟著學術自由走,而不是天下無敵、法外之地,甚至「校園民主」也應成為學術自由的保護領域。大學社群的民主機制互動,是確保研究者、教師和學生學術自由不受侵害與制度基礎,而校長、院長等行政主管根本也不是基本權利的主體。

但台灣的高教現況是反客為主,缺乏校園民主內涵的大學自治完全喪失自律的功能,而成為「爺們自治」的霸權體制。在「爺們自治」下,校務主管往往是加害者,對內侵害教師和學生的學術自由在所多有,而校務會議結構上多數決的濫用,反而對內侵害個別教師或學生的學術自由;我們觀察到另一個由各大學學生自治組織和學生社團所發起的連署,就臚列的許多的案例。現在爺們和已退休仍掌大權的爺們,卻異口同聲宣稱大學自治被侵犯,全力站在一個受害者的位置上,也難怪業力引爆,開始引起長期被壓迫的其他大學社群師生的反彈。

回到憲法的角度,就基本權利的主觀性質而言,以爺們霸權體制以校務會議的多數決濫用或不作為的方式,否決、杯葛或排除少數校務會議代表的做法實不足取,這些個別校務會議代表,甚至是個別學生教師若作為基本權利(具有校園民主內涵的學術自由)的主體,理應有救濟的權利。

然而,以成功大學校長遴選爭議案件為例,無論是台北高等行政法院(台北高等行政法院104,訴,1558)和最高行政法院(最高行政法院106,判,183)認定「聘任處分」的作成,「成功大學個別學生」並非處分相對人,因此當事人不適格無權提起撤銷訴訟,或是高雄高等行政法院認為遴選委員會的公告並非行政處分,就算學生認為侵害其權限,法院也認為「學生個人或校務會議學生代表等身分得行使之權益,皆未因該公告受有何損害」(高雄高等行政法院105,訴,74)。其實都是缺乏對學術自由的理解,也昧於高等教育現場的沈淪,更將學生排斥大學治理之外,種下了今日高等教育缺乏自律的苦果。

至於駁回聘任是不是行政處分,目前的確是有所爭議,固然若細緻區分國立大學作為公營造物而非公法人,因此屬於內部關係而非行政處分。不過這並不是正確面對問題的態度,而且只是提供法院拒絕承擔責任的說詞和藉口。正如同成大校長遴選爭議,程序上拒絕進行司法審查,排除了學生的參與,最後有解決問題了嗎?難道要讓拔管爭議一路打到司法院聲請釋憲嗎?法律上完全沒有解決的可能嗎?法院沒有能力處理嗎?

這跟當年主張退學處分不是行政處分,或環評的還說書、評估書不是行政處分,所以學生或附近居民不能提起救濟,有什麼二樣?法學發展不應該小家子氣,要大器一點,它就是要經世濟民、解決紛爭。

部分民眾與教授聚集在綁著挺管黃絲帶的台大傅鐘下聲援管中閔。 圖/聯合報系資料照
部分民眾與教授聚集在綁著挺管黃絲帶的台大傅鐘下聲援管中閔。 圖/聯合報系資料照

校園民主:大學自治中被忽略的議題

因此,拔管事件真正的問題不在侵犯大學自治,而是在於遴選決定是否合法。合法的認定包括教育部、訴願管轄機關(能否訴願的確是另一個法律問題)和行政法院,但最終局的判斷即在於法院。

不過,拔管事件的效應持續延燒,也揭露了「大學自治」其實是「爺們自治」的真相,迫使台灣社會必須面對高等教育真正的醜陋面,就是「校園民主」的空洞化,缺乏自律的公共審議和治理,讓許多暗黑力量寄生、發展與壯大,而導致大學自治踩到不能被容忍的界限:不得侵害他人基本權利。因此,大學若禁止色盲、身障或愛滋患者入學的話,跨性別者不得入住特定性別宿舍,理由若是「入學標準自治」,我們捫心自問能夠接受嗎?

因此,真正的「校園民主」的概念不是形式化的投票競選,而是大學社群相互尊重的審議式參與,但台灣高教卻墮落成「爺們自治」,特別是透過資訊不對稱與校務參與結構的操弄(學生代表不可能佔多數、教師少數派被議事規則作掉),排除其他社群(學生、菜鳥助理教授、專案教師、研究助理)的參與,完全地背離民主的精神。

如同台大在三月召開校務會議時,卻拒絕學生代表討論並擱置校長遴選提案就是非常反民主的示範,各位看看業力引爆的有多少是當年被霸凌的學生代表?

究其實,高教爛到這個地步,其實不是少子化和錢不夠的問題,而是爺們太多,權力太大,但不負責任。更因為長期的資訊不透明,社會也無從對其課責。平心靜氣來說,若拔管事件可以持續聚焦在大學自治的核心精神討論,以及校園民主的反省與檢討的話,或許這次的台大校長選任風波,將有可能成為高等教育真正改革的契機。若否,則高教的暗夜終無破曉的一刻到來。

中央大學管理學院前的太極中大樹上繫著黃絲帶,路過的同學觀看師長與同學們訴求。 圖...
中央大學管理學院前的太極中大樹上繫著黃絲帶,路過的同學觀看師長與同學們訴求。 圖/聯合報系資料照

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