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年改釋憲聲請:從社會國原則鳥瞰年金改革與憲法解釋

2018年5月,八百壯士聚集立法院外抗議年金改革。 圖/聯合報系資料照
2018年5月,八百壯士聚集立法院外抗議年金改革。 圖/聯合報系資料照

有關年金改革的議題,已經紛擾了兩年,反對論者主張其於憲法上的服公職權、財產權與信賴利益保護原則等受到侵害,且提出「法定酬勞請求權並非社福恩賜」、「信賴利益保護不得溯及既往」,以及否定「國庫破產」等等論述。

姑且不論反對論者直接援引美國法制,認定我國軍公教人員與國家之間的法律關係是屬於契約而不得變更,乃完全忽略我國法制,對於公務人員任用與年金給付之公法上關係所為的定性,更重要的是從憲法解釋的角度,某些觀念必須再重新釐清。

社會國原則:國家對社會資源的分配

首先,從最上位的憲法視角來鳥瞰,憲法上服公職權、財產權與信賴利益保護並不能被孤立的理解,而應與「社會國原則」融貫適用,並具體分析當下的社會現狀與矛盾所在。

所謂的社會國原則,不是被形式理解為社會福利的單向給付、恩賜或是慈善的作為,而是一種國家對於社會資源的「分配」與「重分配」的動態理解,其規範功能除了實現所有人在基本權的行使,都能夠達到實質平等之外,更重要的在於促進整合「社會團結」——社會上強者與弱者的相互連帶,彼此互助。

在我國,從年金制度、勞工保險到全民健康保險,涉及到的不僅僅是個別公民在法律上的退休金請求權、退休金期待權、年資或各種保險給付請求權,其本質均在於財政的分配與重分配。而財政的分配者固然是所謂的「政府」,但在民主體制下,財政的收入與支出均來自於全體納稅者,由政府依據民主程序組成並分配,而且也必須受到課責。

若從過去我國司法院大法官解釋所建構的標準,釋字第246號明確表示:

國家基於憲法第83條規定之意旨,制定法律,建立公務人員退休及養老制度。公務人員依法固有請領退休金及保險養老給付之權利,惟其給付標準如何,乃屬立法政策事項,仍應由法律或由法律授權之命令定之。

但立法形成自由的界限,釋字第280號則認為應「維持退休人員之基本生活(例如低於編制內委任一職等一級公務人員月俸額)」,釋字第434號則認為「關於養老保險部分,承保機關依財政部核定提存準備辦法規定,應提撥一定比率為養老給付準備,此項準備之本利類似全體被保險人存款之累積」,因此當時《公務人員保險法》未規定對於因故離職之公務員退還其所繳交之「自付部分保險費」,侵害其財產權而違憲。

申言之,在社會保險制度中請求保險給付的權利,視情況分別連結其生存權和財產權受到不同程度的保障。而當所受領的保險給付財源(保險基金)越趨向於「自己對待給付之形成」(特別負擔之社會保險費),並以現金給付為給付內容,則越趨向於進入「財產權」的保護領域,立法機關形成自由的空間越小。

反之,當所受領的保險給付財源(保險基金)越趨向於「非自己對待給付之形成」(特別是國家以租稅來源的預算大量撥補),且非以現金給付而以服務給付(實物給付)為給付內容(社會保險費額度完全與受領給付之價值脫勾),則越趨向於非屬「財產權」的保護領域,立法機關形成的自由空間越大。

因此,在服公職權與財產權的面向,關鍵在於年金改革法案是否觸及退休金公教自己形成給付之侵害,或是危及其基本生存權利(例如已經低於編制內委任第一職等之本俸)。若無溯及已經給付金錢之返還,亦無信賴利益保護侵害之問題。

國家資源的分配,立院具有優先判斷權

再者,在眷村改案條例是否違憲之爭議中,釋字第485號解釋仍然尊重立法院對於居住眷村之居民應優先給予國家資源給付之判斷:

立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定,自享有充分之形成自由,斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政等社會政策考量,制定法律,將福利資源為限定性之分配。

雖釋字第485號解釋宣告其合憲,但也揭示國家對於資源分配不得過度給付之界限,其認為:

惟鑒於國家資源有限,有關社會政策之立法,必須考量國家之經濟及財政狀況,依資源有效利用之原則,注意與一般國民間之平等關係,就福利資源為妥善之分配,並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定,不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據;關於給付方式及額度之規定,亦應力求與受益人之基本生活需求相當,不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。

職是之故,國家資源的分配(擴張或緊縮),立法院具有第一次優先判斷的權限,除了在於定期直接選舉之外,更在於其面對社會變遷和財政狀態具有回應的彈性能力,而司法院大法官僅在憲法的框架下解釋其立法的界限,「過度給付」亦為正當化縮減的憲法理據。

因而,立法院制定年金改革法案的思考,其最重要的關鍵點在於若無法維持現狀,也就是退撫基金若要繼續維持現狀的優渥給付,可行的選項有二:

  1. 由國庫進行撥補(納稅義務人分配至退休軍公教),每年將從百億到千億逐年成長,致逐漸排擠政府其他重要的政務支出;
  2. 由現職公務員增加提撥,最適提撥率自40.66%至36.74%(現職軍公教分配至退休軍公教),導致現職軍公教人員以接近一半以上的薪俸提撥至退撫基金,致無法生活。

但以上的選項是否反而造成逆向分配,更造成不利於國家財政運作與安定現職軍公教的負面影響?

反之採取縮減給付但不至於危害其基本生活的選項,而可避免上述的逆分配,則成為理性的解決方案,而屬於立法形成自由。

因此學者於憲法法庭之鑑定意見便語重心長地表示:

蓋公務員退休金涉及所得之重分配,尤其世代之重分配,而且其涉及長期存續之法律關係,立法機關必須保有觀察人口結構與經濟情況之改變而為調整之可能性。而在此,立法機關應享有廣泛之形成自由。

總而言之,如果說公務人員之退休金請求權受憲法上財產權所保障,則在憲法上所保障者,乃是依法請領退休金之權利,此一依法請領退休金之權利,雖於公務人員退休時經由退休審定而具體化,但並不能阻止立法機關因人口結構與經濟情況之改變而修改法律進行調整,只要其調整並未違反法治國家之界限。

即將於本週五公布有關年金改革法案是否合憲的重要解釋,無論是「合憲」、「違憲」或「部分合憲與部分違憲」的結果,除了在政治上有重大影響外,在憲法學與社會法學的發展上也是一項非常重大的里程碑。但其後續效應是促進社會團結,還是繼續紛擾,司法院大法官任重道遠。

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