顏維婷／軍公教優渥退休福利的政治成因

年金改革草案第一次送進立法院，遭到由退休軍公教組成的反年金改革大隊包圍，造成立法院內外多處衝突與混亂。在場外強勢杯葛下，民進黨最後決定讓步，同意在年金改革進入逐條審查前，再召開兩場公聽會，匯聚更多共識。

自從民進黨政府上台後，年金改革議題在社會上爭論已近一年，再多兩場公聽會是否會促成共識，值得存疑。不過毫無疑義的爭點是，以退休後福利而論，軍公教老年福利比起廣大的私部門勞工的確好上許多，長久以來也的確形成「職業間」不正義。以所得替代率而言，公教人員的替代率目前高達75%–95%，但一般勞工卻連達到75%的替代率都有困難。所以政務委員林萬億才說公私部門間退休福利的落差是「歷史共業」，也是這次年金改革的要點之一。（參考：我國年金制度狀況彙整）

本文暫不討論共識該如何達成、以及年金改革應該進行的方向，想回頭談談這個「歷史共業」的政治成因，也就是這個「歷史共業」哪來的？為什麼在台灣當軍公教除了有穩定的工作保障外，福利還那麼好？又，這個「歷史共業」真的是台灣獨有的問題嗎？

如果給一個簡單的答案，那就是這個歷史共業並非偶然也並非台灣獨有，而是與一個國家早期威權政體的特性息息相關。更精確地說，國民黨在冷戰結構底下作為一個威權政黨所具有的偏右保守特性，造成台灣年金制度長期職業別間保障不平等的情況。

在冷戰的結構下，亞洲各國早期的威權政府皆具有相同特性，以至於這種職業別間保障的不平等現象，也可以在其他亞洲國家發現，例如韓國、泰國、印尼、菲律賓。以縮小「職業別」福利差距為目標的改革也不僅僅是在台灣發生，其他各國也都有相應的發展趨勢。

本篇文章分成三個面向，一步一步建構這個「歷史共業」的政治由來，同時簡述與其他亞洲國家相似的保守威權性格，以及相同的退休福利「職業別」差距。

福利政策的功用與威權統治者的小圈圈

首先要釐清的第一點是福利政策在威權政體底下的功能。現有的研究發現，在威權體制底下社會政策的改革與發展，都可以找到政治性的原因。每當發生一些危及政權生存（Regime Survival）的危機，政府為了安撫人心，透過福利政策來化解社會壓力。

學者Joseph Wong稱這種邏輯叫做「危機與選擇性補償」（Crisis and Selective Compensation），也就是政府會以社會政策去補償造成社會動盪的團體，來達成社會安定（從這個角度來看，社會政策還蠻像封口費的）。舉例而言，泰國在1960年到1970年間北部、東北部與南部農村因為生計問題動盪不安，政府啟動濟貧方案來回應，企圖降低鄉村地區叛亂的程度。

福利政策也會被用來獎勵支持者和穩固威權統治的工具。威權體制與民主體制最大的差異，大概就是公平、公正與公開的選舉。在威權體制底下，統治者沒有選票壓力，最需要在意的，大概就是自己所掌握的統治機器與核心支持者能夠永久效忠自己，不要叛變（簡單來說就是擺平自己的下屬和同事）。因此，像是軍公教人員、在國營企業上班的員工…等，這些支持這個威權政權生存下去的核心群體，就會是統治者想要攏絡的對象。此時，豐厚的社會福利就成為一個好用的工具，讓統治者用來摸頭的工具。

在台灣，軍公教長期是國民黨的核心支持者，而國民黨也以豐厚的社會福利來回報這些支持者，穩定自己的統治基礎。透過社會政策來穩定統治基礎的目標顯示在眾多面向：例如，1950年代雖然軍公教保險與勞保同時立法，但政府卻只選擇擴張和發展軍公教福利。這時期，勞工保險條例雖然立了，但卻很嚴格的限制只適用於20人以上的企業組織，在當時百分之90的勞動人口都還從事農業活動，符合條件的企業幾乎只有國營企業，雖名為「勞工」保險，但一般勞工根本無法享用到這項福利。一直要等到1984年政治結構已經開始鬆動，勞動基準法成立，要求雇主提撥退休金，才有多一點的勞工受惠（然而，由於台灣主要企業結構以中小企業為主，真正受惠的勞工仍舊不是多數）。

另外一個為人詬病（也是這次爭議核心）的軍公教福利是18趴的優惠存款，翻開歷史紀錄，會發現18趴優惠存款的源頭僅是多項行政命令，在1960年到1970年代時陸續頒布，提供更多福利給軍公教人員。又例如，1971年時政府通過另一項規定，讓國民黨黨職年資等於公職年資，若公務員曾在國民黨任黨職，退休時工作年資可以合併計算。這種公庫通黨庫、公職與黨職不分福利大放送的情況，顯示出當時統治者以社會政策來鞏固核心支持者的政治目的。

冷戰結構下威權政府的保守性格

公私部門間退休保障的巨大差異，其實有兩個面向，一是公部門享有過多過豐厚的福利，二是私部門的福利寥寥無幾甚至趨近於零。兩方面一加一減，才造就軍公教與一般勞工間的福利差距。在討論過政府有誘因去回饋和鞏固自己的政治支持者後，我們也可以換一個角度分析這個歷史共業，為何廣大的私部門勞工的福利那麼少？

這就牽涉到在冷戰體制下亞洲威權政黨所具有的保守性格了。二次世界大戰後世界一分成二——自由世界與共產世界。這個冷戰結構的分界反映在很多國家內，包含台灣。受美國政府支持的國民黨政府具有右派保守性格的特性。從二二八開始到日後的白色恐怖時期，國民黨致力於「反共」，社會各界菁英遇害，其中不乏很多具有左傾思想的菁英。

這使得在冷戰的結構下，台灣內部具有階級意識、左派思想的一代菁英幾乎被全數消滅，更遑論組織政治實力。加上國民黨透過工會法「廠場工會」的限制（一個工廠只能有一個工會，造成工會零碎化），工人們很難跨廠組成工會，形成政治壓力。在此情況下，儘管私部門的福利受限，也沒有具階級意識的左派政黨出現。

就這點而言，拉丁美洲與亞洲國家呈現極大差異。雖然拉丁美洲在發展社會政策之時很多國家也非民主國家，但由於在此地區有很強烈的左派傳統，因此勞工團體和左派仍會壓迫政府，迫使政府提供更多福利給私部門，雖然很多福利僅延伸包含都市的菁英階級（因為工會的團體機處僅限於都市菁英），但與亞洲國家相比已經好上許多。

在亞洲，幾乎所有的國家都能觀察到組織力幾乎為零的偏左派力量，以致於在社會政策的發展上，無法有相對應的政治壓力與影響力來讓勞工受惠，直接加劇公私部門間福利的差異。

保守威權政黨下的發展型國家模式

保守體制的威權政體造成的另一個結果，就是在台灣重教育而輕社會福利的特性，也就是說國民黨還是有花錢在某些社會政策上面，但主要以經濟發展為先，社會政策除非有助於經濟發展，或是有其他政治目的（如上述鞏固特定群體的政治支持），否則幾乎是不發展的。

雖然很早就有勞基法、勞保，但法徒具形式不具效力，很少被落實也無人糾正，政府只將非常少的錢挹注在年金與醫療福利這些項目上。不過，同時間政府但卻不吝嗇地將大把大把的鈔票注入教育政策裡，國家先後完成六年國民教育政策，後來延長至九年（國中），最後是十二年國教的政策。現在每個在台灣出生的孩子，按照規定都必須完成高中同等學歷。

為何國民黨獨善教育政策？這背後的政治邏輯無非是因教育作為社會政策的一環，其目的是為了提高人力資本，而人力資本的提升有助於國家整體經濟發展。相反地，像老人年金／救濟或是醫療福利這一類的政策，發展後照顧的是「沒有能力在勞動市場付出的人＝老弱殘病」，對於二戰後以發展主義奉為圭臬的台灣統治者來說，根本不合算！（統治者os：要我多花錢照顧你然後你還無法回報我，哪可能！）

這個現象不僅在台灣發生，早期被媲美為「亞洲四小龍」的南韓、新加坡、香港，都呈現一樣的模式。在這個邏輯下，台灣與其他亞洲四小龍都被學者歸類為是「發展型福利國家」（Productivist Welfare States）。

代結論：橫跨亞洲的通例

在社會政策的發展軌跡上，台灣並非亞洲特例，相反地，在二戰以後，幾乎所有東北亞與東南亞國家都採取了相同的發展模式。在社會政策的發展上，選擇重視教育政策、培養人力資本；而在老人退休福利的制度設計上採行雙軌制——公部門一套、私部門一套，然後公部門的福利大勝私部門。

舉例印尼為例，在印尼當公務員也是爽缺。在蘇哈托強人政權領導之下（1969–1997，也是一個威權政體），印尼公務員在1977年就開始享有完整的醫療與老人年金福利，而私部門的年金政策一直到了1992年才開始發展，但也是和台灣一樣的狀況，徒有法律而無實質發展，應該納保的人數有七千萬人，但實際納保人數不到兩千萬。

而在泰國，直到1996年進行年金改革以前，泰國公務員每個月甚至不需要提撥任何薪資，退休後所有的福利則直接由當年度的政府預算支出，這樣的情況直到1996年改革後，新進的公務人員才被要求需要提播部分薪資。

近年來，除了台灣以外，各個亞洲國家也紛紛針對公部門的年金進行改革。和台灣相似，改革的主要原因就是因為沉重的財政負荷，由於軍公教的年金直接由國庫支出，隨著軍公教退休人數增加，對財政造成的負擔和政策制定之時已不可同日而語。

根據統計資料顯示，在經濟已高度發展的OECD國家，政府平均支付5%的財政收入在軍公教的退休福利上；在其他非OECD國家，平均則要支付7%，有些國家甚至高達10%以上。除此之外，民主化也是改革的成因之一，畢竟當每個人都可投下一票，當領導者權力來源（甚至是統治正當性）必須來自於全體國民時，領導者是否可以持續待在領導者這個位置上取決於全民的決定，在這個情況下，如果政府獨厚特定的職／行業，當然會被譴責與撻伐。

在民主的時代裡，選民就會用選票展現他們的不滿，因此亞洲各國或多或少皆開始試圖縮短公私部門間退休福利的差異。當然，如何設計出一個能夠更永續發展的年金制度，以及設計出能夠保障更多人老年生活的退休制度，還有待政策制定者和民間團體的更多討論與互動才行。畢竟這是攸關所有人的大事啊！

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｜參考資料｜

• Haggard, S., & Kaufman, R. R. (2008). Development, Democracy, and Welfare States. New Jersey: Princeton University Press.
• Ramesh, M., & Asher, M. (2000). Welfare Capitalism in Southeast Asia: Social Security, Health and Education Policies. New York: St. Martin’s Press.
• Wong, J (2004). Health Democracies: Welfare Politics in Taiwan and South Korea. Ithaca: Cornell University Press
• Palacios, R., &Whitehouse, E. (2006). Civil-service Pension Schemes Around the World.
• Rudra, N. (2008). Globalization and the Race to the Bottom in Developing Countries. New York: Cambridge University Press.

• 作者顏維婷，俄亥俄州立大學政治學博士候選人。
• 本文原發表於菜市場政治學，經授權後轉載。
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