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「除垢法」是一種政治操作?轉型正義對公共制度的正面效果

除垢或者人事清查,近日因為促進轉型正義委員會前副主委張天欽的言論,成為台灣轉型正...
除垢或者人事清查,近日因為促進轉型正義委員會前副主委張天欽的言論,成為台灣轉型正義工程的爭點之一。 圖/聯合報系資料照

前言:圍繞除垢與人事清查的爭議

人事清查(Vettings),或者除垢(Lustration)1,一直是轉型正義工程中常用的法律或政策之一。簡單來說,施行「除垢」,是以象徵性的方式對外表明,將與過去的統治形式進行全面的決裂,也將對整個官僚體系進行大變革,更換整個公共制度與政府的組成方式。

2006年聯合國人權事務高級專員辦事處出版了Rule of law tools for post-conflict states: Vetting: An operational framework一書,定義人事清查的操作框架,並以此向聯合國工作人員提出建議,指出人事清查如何作為法治工具,在後衝突國家的人事與制度改革中,排除不適格之人。

除垢的步驟大致上是:首先,先對國家官員、情治人員或是協力者進行界定分類,歸於特定類別的人必須接受檢視;其次,檢視特定人員在過去是否從事特定行為;最後,若發現特定類別的人確實曾經作出特定行為,而必須依其行為與後果負起相應的責任時,就要依據其責任之輕重給予相對的禁令。

這樣的方式在許多政體轉型、民主化後的國家被採行,從Transitional Justice Research CollaborativeTransitional Justice Database Project兩資料庫,可以查詢政體轉型或後衝突國家採用除垢或人事清查的情形。例如,前者是由牛津大學、明尼蘇達大學及哈佛大學的研究團隊組成,在網站上可以查到37個國家與除垢相關的法律和政策。

對除垢法的質疑與挑戰

中東歐後共國家採用除垢法清除不適格的前共產菁英時,引發各方辯論。最主要的質疑或挑戰包括以下幾項:2

挑戰一:人事清查或除垢違反法治(rule of law),破壞法律不溯及既往的原則,危害受清查者的權利與自由,且清查或除垢標準也有可能傷及無辜,將非加害者誤當成加害者而進行懲罰。

挑戰二:除垢或人事清查倚重前秘密警察做成的檔案,這些檔案不只資訊不完整,也不一定準確,甚至頗具偏見,因此若僅依據這些情治檔案進行除垢,將產生道德問題。

挑戰三:除垢或人事清查常被攻擊是政治操作,有時政黨會利用除垢或人事清查對付政敵,移除政敵的政治職務,或是透過黑函影射對手過去曾是加害的一方,貶抑競爭對手或政黨的聲譽,以此得利。

簡言之,對除垢與人事清查提出質疑的人認為,除垢標準具有法律上的不確定性,也有潛在的道德問題,不只違反法治原則而違逆民主政治的精神,且將傷害民主鞏固的成果。這樣的爭論引來比較政治學者的好奇,想了解備受抨擊的除垢或人事清查政策,是否因為具有政治操作之嫌,而降低人們對於公共制度或是政府的信任。

圖為9月17日,國民黨立院黨團在促轉會門口貼上「東廠」大海報,要求促轉會停止運作...
圖為9月17日,國民黨立院黨團在促轉會門口貼上「東廠」大海報,要求促轉會停止運作。 圖/聯合報系資料照

中東歐的經驗:除垢、人事清查與信任

學者Cynthia M. Horne研究了9個中歐和東歐國家3,於2011年發表在《比較政治》期刊的Assessing the Impact of Lustration on Trust in Public Institutions and National Government in Central and Eastern Europe一文指出,施行除垢法有助於公民對「公共制度」的信任,這些公共制度包括司法、警察、軍隊、國會與政黨。

在統計模型分析當中,即使控制經濟成長(GDP)、民主程度(自由之家的評分)與貪腐程度之後,仍然顯示了除垢法對於政治信任方面穩定且正面的效果。然而,研究同時發現,除垢法並沒有顯著增加公民對中央政府的信任。

這篇文章當中,Horne同時檢視了除垢的時間點、嚴厲程度對政治信任的影響,也比較其他方式的效果。首先,研究指出,施行除垢的時間點是否有助於增加政治信任,是無法確定的。即使過往的文獻認為除垢若早一點進行,會比較有助於增加政治信任,但Horne的文章認為晚一點施行除垢,也不見得會有不好的結果。

第二,若除垢或人事清查的手段越嚴厲、且觸及層面愈廣泛,將越有助於增加公民對公共制度信任的傾向。所謂嚴厲手段包括:被除垢對象必須自己證明自己沒有涉入相關案件,撤離政治職位,以及其他比揭露資訊更嚴重的抵制行動。溫和手段例如採用真相調查與資訊揭露的方式,通常會對相關資訊做一定的處理和隱匿。

作者所列出來的三種程度除垢清單如下:4

充份除垢:德國,捷克,匈牙利,愛沙尼亞,拉脫維亞,立陶宛;
部份除垢:斯洛伐克,波蘭,羅馬尼亞;
沒有除垢:保加利亞,阿爾巴尼亞。

第三,與其他的轉型正義手段相比(例如記憶政治、其他司法途徑或權利回復),中東歐9國顯示,沒有任何手段的效果,比除垢更能增加公民對公共制度的信任。5

另外一篇研究,2012年Susanne Y. P. Choi與Roman David在社會學期刊發表的Lustration Systems and Trust: Evidence from Survey Experiments in the Czech Republic, Hungary, and Poland,進一步將除垢區分成三種手段:解聘(dismissal)加害者、暴露與公開(exposure)加害者資訊、要求加害者自白(confession)罪行,並比較這三種手段如何影響公民對政府的信任程度。

解聘加害者是最為直接的做法,其代價是政府組織失去幹練的官員與專家,降低治理的效能,損壞過往組織習慣的分工,而引發新的衝突。

權衡之下,施行除垢或人事清查政策的國家有另外兩種手段,可以解決解聘造成的困境:首先是以公開加害者資訊來替代解聘,透過增加政府人事透明的手段,揭露過去曾犯錯的官員是誰,過去做錯甚麼事,使之在眾目睽睽之下感到愧疚與羞恥。其次是透過「加害者進行自白」的方式替代解聘,要求犯錯的官員自發性地認錯,如此可以犯錯的官員可以象徵性地在道德上重獲新生。

Choi & David對於捷克、匈牙利與波蘭的調查研究顯示,解聘與加害者自白在增加公民對政府信任的效果最強,甚至在有可能增加公民對於過去曾經犯錯的官員信任的程度,相較之下,僅採用公開資訊的效果最弱。

結論

除垢或者人事清查,近日因為促進轉型正義委員會前副主委張天欽的言論,成為台灣轉型正義工程的爭點之一。雖然促進轉型正義條例已經明確規範促轉會要進行人事清查的規劃與建議,但經由張天欽的言論而引發的爭議可知,台灣社會對於除垢或者人事清查的效果仍然抱持懷疑。

然而,中東歐國家的經驗指出,即使除垢或人事清查常被懷疑是政治操作,但長期而言,施行除垢與人事清查都有助於增加公民對於公共制度或政府的信任,畢竟,如果我們都無法好好面對過去獨裁者曾經做出的傷害人民權益的事情,那麼這個議題才是真正地成為所謂選舉口水。

本文透過這些實證研究的參照,希望能夠打開人們討論這個議題時的國際視野,從而能夠激發出更多關於台灣社會該如何面對「加害體系」與「加害者」的想像與對話,希望能成為我們在這次風波中學到的艱難的一課。

圖為9月8日由促轉會所主辦的「落實轉型正義與國家人權願景說明會」,在國家人權博物...
圖為9月8日由促轉會所主辦的「落實轉型正義與國家人權願景說明會」,在國家人權博物館白色恐怖景美紀念園區舉行。 圖/聯合報系資料照

參考文獻

  1. Choi, Susanne Y. P. & Roman David. 2012. “Lustration Systems and Trust: Evidence from Survey Experiments in the Czech Republic, Hungary, and Poland,” American Journal of Sociology 117(4): 1172-1201.
  2. Letki, Natalia. 2002. Lustration and Democratisation in East-Central Europe.Europe-Asia Studies 54: 529-552.
  3. Kaminski, Marek, & Monika Nalepa. 2006. Judging Transitional Justice: A new criterion for evaluating truth revelation procedures.Journal of Conflict Resolution 50: 383-408.
  4. Horne, Cynthia M. 2011. “Assessing the Impact of Lustration on Trust in Public Institutions and National Government in Central and Eastern Europe,”Comparative Political Studies 45(4): 412-446.

  • Lustratio:拉丁文,意指古希臘與古羅馬的淨化儀式,以豬、羊或牛等牲口作為獻禮,淨化新生的孩童、城市、特定的建築,以及曾經發生犯罪的場所,也可以用於祝福農作、牲口、接受校閱或出征前的軍隊以及新的殖民地。經過約千年之後,Lustratio在20世紀末被賦予法律上的意義,成為「除垢法」(Lustration Law)的主要精神,在中歐及東歐國家用以驅離前共產黨菁英,避免這些菁英擔任特定的政治、教育、軍事、傳媒之職務,確保民主轉型與避免舊菁英復辟。資料來源:Lustratio(Wikipedia), Lustration(Wikipedia).
  • Horne 2011: 414-415.
  • 研究個案包括:Albania, Bulgaria, Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, and Slovakia.
  • 作者列出參考Letki 2002及Kaminski and Nalepa 2006,並使用自己的資料來更新。
  • Horne 2011: 439.

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