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太魯閣號事故背後:我國公共工程採購業務中的「工程安全衛生問題」

4月2日上午在台鐵花蓮大清水隧道段東正線發生的台鐵太魯閣號408次列車出軌意外,其傷亡之慘重,為數十年來鐵路意外事故之最。 圖/聯合報系資料照
4月2日上午在台鐵花蓮大清水隧道段東正線發生的台鐵太魯閣號408次列車出軌意外,其傷亡之慘重,為數十年來鐵路意外事故之最。 圖/聯合報系資料照

今年4月2日上午在台鐵花蓮大清水隧道段東正線發生的台鐵太魯閣號408次列車出軌意外,其傷亡之慘重,為數十年來鐵路意外事故之最。同時,由於肇事原因疑似係因鄰近鐵道的台鐵邊坡改善工程,施工廠商於假日違規進入工地,且未將工程車駐車妥當,致使工程車滑入軌道,造成列車反應不及,撞上工程車而造成重大傷亡,使得整個社會突然對於公共工程中的工程安全衛生問題投以大量關切。

營建工程中的安全衛生事項,至關重大,稍有不慎即可能釀成大禍,這是自明之理。然而,施工現場的現實與理想總有差距,筆者過去曾在公務機關服務將近七年,最後的兩個職位皆與工程採購直接相關,雖然承辦的工程規模並不算大,至多僅達千萬元之譜,也曾經有面對施工現場工程安全衛生事項的經驗。

因此筆者希望藉此文分享公共工程施工現場中,常會看見的工程安全衛生問題,望能拋磚引玉,使更多人能夠正視相關問題。

公共工程中的工程安全衛生教育與經費問題

行政院公共工程委員會(以下稱工程會)早在民國89年時,就已經透過函釋通令各個辦理工程採購的機關(構),在編製工程預算時,安全衛生管理費可按直接工程成本0.3%至3%編列。1這項規定的問題,在於各個辦理工程採購機關,其工程預算豐儉不一,經費拮据的機關(構),可能僅提列直接工程費的0.3%作為工程安全衛生管理經費,而經費充足者,則有提列到直接工程費的1%之譜,情況不一而足。

雖然按照工程會函釋,工程安全衛生管理經費並不會隨著決標金額而按比例刪減。然而,工程安全衛生管理經費包含可量化部分,以及不可量化部分,因此實際上工程採購機關除了可量化者,可以在工程查驗過程中確認是否如實支出相關經費外,對於不可量化的工程安全衛生管理費用,例如工程安全衛生講習、教育訓練、工程安全衛生組織、工程安全衛生管理計畫等項目是否落實,則僅能依靠工程廠商提列的相關照片與訓練簽到紀錄,作為形式上的查核請款依據。

對於上述工程安全衛生教育訓練是否在工程進行中切實執行,囿於機關承辦人力不足,通常一承辦人必須身兼多項業務,以及目前僅有查核金額(含)以上工程(按:達到新臺幣五千萬元的工程採購案件),才在施工現場派駐專任監造人員外,在採購金額未達查核金額的公共工程中,監造人員則常有一人身兼兩到三個未達查核金額工程案的監造事宜。

在沒有足夠經費與法律規定令其常駐工地專任的情況下,要嚴密監督工程廠商落實施工中的工程安全衛生事項,則有相當程度的困難。

這種困難,是工程採購承辦人生涯中多少會遇到的困境,要逐一緊盯工程廠商是否切實依照其提報的工程安全衛生實施計畫,以及落實上級督導機關要求的工程安全衛生事項,洵非易事。

工程採購承辦人未必具備工程專業背景,在我國公共工程採購實務上是很常見的事,公部門與一般老百姓一樣,遇到需要施作工程時,就會想到透過採購委託工程專業廠商,就像當事人委託律師是因為不懂法律,不能反過來要求當事人「監督」律師。在此情況下,工程採購承辦人首先需要的是嫻熟政府採購法的運作,是否具有工程或職業安全衛生之學歷或專業證照,則反為其次。

為了協助未必具備工程專業的工程採購承辦人,與監造人員共同督導工程施工中的工程安全衛生事項,上級督導機關通常會辦理相關工程安全衛生講習,並且強迫初次辦理工程採購人員參訓。

就以筆者曾經參加的工程安全衛生訓練來說,講師開宗明義即表示,不少人會認為參加講習是沒有必要的雞肋訓練,因為做工程只要承辦人跟工程廠商小心就好了,一般來說,都能夠平安結束,不會有工安事故的發生,然而就是這樣的心態,大大地導致了工安事故發生的可能。這是因為工程廠商自認的「小心」,未必與上級機關要求的應辦理工程安全衛生事項相符。

講師接著舉例,曾經發生的工程意外,有高空作業墜樓意外、感電意外、物體掉落崩塌意外等,這些都是工程廠商習以為常的工作內容,卻可能因為一時不慎,又缺乏相關安全保護,導致受傷甚至喪命的嚴重後果。希望各機關工程承辦人以此為誡,並且將工程安全衛生監督落實在工程進行當中。

在沒有足夠經費與法律規定令其常駐工地專任的情況下,要嚴密監督工程廠商落實施工中的工程安全衛生事項,則有相當程度的困難。 圖/聯合報系資料照
在沒有足夠經費與法律規定令其常駐工地專任的情況下,要嚴密監督工程廠商落實施工中的工程安全衛生事項,則有相當程度的困難。 圖/聯合報系資料照

施工現場難以落實工程安全衛生控管

然而,施工現場在缺乏專任監造人員全時監督的情況下,工程廠商或施工人員常會基於自身施工的方便性,而將工程安全衛生事項置之一旁,筆者乃就個人經驗與其他工程採購承辦人交流見聞,舉出數種情況為例:

1. 施工人員沒有穿防護裝備、打赤膊

第一點,也是最常見的情況,就是施工人員沒有著用施工防護裝備,以及在施工現場打赤膊兩種。台灣氣候熱天比冷天要多出不少,施工現場不可能設置空調或者是電扇設備,施工人員在工程進行中,常有無法忍受天氣燠熱,而脫下防護裝備,甚至個人上衣的情況。

2. 工程廢料與垃圾亂丟

有些人可能認為這不是個問題,反正進入工地的常識,就是必須穿著鞋底堅硬的包鞋,甚至是鞋頭強化的專業工作鞋,以防止在工地行走時被尖銳物刺穿鞋底。然而,以筆者巡查工地的經驗來說,修建工程拆下的工程廢料往往有尖銳物,如:釘子、塑膠水管碎片、裝潢板材碎片等物,加上施工人員如果亂丟茶飲垃圾,如果不慎絆倒,很可能會導致身體被割傷或刺傷的情況。

3. 高空作業時,將工程廢料直接往下丟

例如外牆整修,有工程廢料掉落地面是免不了的事情,然而這不代表其他在高樓層施工產生的廢料,都可以直接往樓下丟。某一些工程廠商為了將高樓層工程廢料向地面集中,會設置輸送管到一樓,惟仍有少數工程廠商便宜行事,趁業主或監造不注意時,將工程廢料直接往樓下空地丟棄集中。

圖為太魯閣號事故肇事的「義祥工業社」工程車殘骸。 圖/聯合報系資料照
圖為太魯閣號事故肇事的「義祥工業社」工程車殘骸。 圖/聯合報系資料照

4. 鷹架(施工架)使用問題

勞動部勞動安全署對於鷹架搭設有相當仔細的規定,例如必須要設有鷹架到建築物牆面(非臨時構造物)的固定鋼索,同時應配置雙層交叉拉桿,上下設備必須設有扶手,且應在各層鋪滿腳趾板,以及設置防墜網等。以筆者參與過的公共工程來說,工程廠商確實都能按照以上標準搭設鷹架。然而在一般私部門工程——尤其是規模較小的住宅工程——常常會看見為進料方便,僅設一側拉桿的鷹架,以及未設置扶手的上下設備,施工人員在上面走動,實在令人擔憂其安全。

5. 工程廠商在工地未開放時間入場施工

一般來說,工程廠商入場施工,都必須在監造與工程採購單位與承辦人員監督下施工。但工程廠商為了生計,手邊不會只有一個工程案進行,因此會出現在某一段時間內,工程人員拼命趕工,接下來卻又有一大段時間是工地空著,沒有任何施工人員入場施工的情況。

為了補足進度,工程廠商會要求工程採購承辦單位,讓他們在假日進行施工,筆者也曾遇過廠商在週末休息時間,在未通知的情況下,要求機關的警衛人員放行入內施工的情況。一般來說,為了施工安全,這種要求通常不應該被答應,但如果工地本身門禁開放,機關鞭長莫及,無法管控其入場施工時間,就很可能會發生工程廠商在未告知機關的情況下入內施工的情形。

6. 施工人員的飲料疑雲

工程安全衛生講習的講師總會提醒大家,千萬不可以讓施工人員在施工中飲用酒精性飲料(例如保力達、維士比等),尤其是在進行高空作業時更是要絕對禁止。確實我們也會跟監造人員與工程廠商提醒,不管是用笑臉拜託,或者是板起臉孔三申五令,不時巡查工地,各種方法全都用上,如此強力宣導的效果,使得酒精性飲料的罐子在施工場所是看不見的。

不過,筆者曾經在巡查工地時,遇過施工人員將喝過的飲料罐收集起來,雖然看起來都是茶裏王、伯朗咖啡等無酒精飲料空罐,但味道卻有一點奇怪,似乎混合著一股淡淡的藥酒腐敗的味道,實在令人不得不懷疑,罐子裡面裝過藥酒,而藥酒已經讓施工人員吞下肚。

施工現場在缺乏專任監造人員全時監督的情況下,工程廠商或施工人員常會基於自身施工的方便性,而將工程安全衛生事項置之一旁。示意圖。 圖/聯合報系資料照
施工現場在缺乏專任監造人員全時監督的情況下,工程廠商或施工人員常會基於自身施工的方便性,而將工程安全衛生事項置之一旁。示意圖。 圖/聯合報系資料照

以上情況在施工現場多少都能見到,為何無法透過開罰杜絕?確實,工程承辦人與監造人員通常會先透過口頭勸告方式,要求工程廠商改善,但情況往往是工程廠商會先表示願意配合辦理,然而等監造與承辦人回辦公室以後,能否維持合乎工程安全衛生原則的施工品質,則有疑義。

就如同數日前,某位擔任工程小包商的土木工程業先進,在社群媒體Dcard分享自己過往承攬公共工程的經驗,並為媒體轉載

他提到,每當工程採購機關或職業安全衛生主管機關至施工現場進行勞檢或巡查時,施工人員都會很有默契地穿戴符合工程安全衛生標準的施工服裝,工地的各項工程安全衛生設施也都確保可以正常運作。然而當這些來巡查的人離開以後,大家就像是下了戲一樣,馬上把裝備脫下來,又回復到沒有足夠防護的施工狀態。

像這種工程採購承辦單位與工程廠商,就工程安全衛生應辦理事項進行貓捉老鼠般的「遊戲」,實在令承辦人感到無比疲憊。筆者一直認為,在公部門做工程,設計、施工、監造與工程採購需求機關間,就類似四人五腳一樣,一定要大家同心同德,共同遵守工程安全衛生規定,才能將工程做好。然而這只是理想,現實是即使監造人員或工程廠商本身有所要求,施工人員也未必會遵守工程安全衛生規範。

更現實的是,工程採購承辦單位必須兼顧上級督導機關的管考事宜,因此如果對工程廠商每一個違反工程安全衛生規範的行為皆開罰,或者要求先行停工改善後繼續施工,很可能會造成工程進度延宕,這樣反倒會拖慢執行進度,不只影響到工程承辦單位本身,也影響到承攬工程的廠商。

因此,情況往往會變成,承辦人看不慣施工人員不顧工程安全衛生的作為,但還是需要工程廠商如期如質竣工,因此投鼠忌器,在一般情況下不輕易施予處罰。

在公部門做工程,設計、施工、監造與工程採購需求機關間,就類似四人五腳一樣,一定要大家同心同德,共同遵守工程安全衛生規定,才能將工程做好。 圖/聯合報系資料照
在公部門做工程,設計、施工、監造與工程採購需求機關間,就類似四人五腳一樣,一定要大家同心同德,共同遵守工程安全衛生規定,才能將工程做好。 圖/聯合報系資料照

不要讓施工現場的隨性,變成全民的惡夢

筆者認為自己作為工程採購承辦人的生涯,其實是失敗的,因為承辦人往往無法以一人之力,改變施工人員以施工方便為名,對於工程安全衛生規範不太在意,甚至是輕忽的事實。

在曾經被改編為電視劇的《做工的人》一書,作者林立青先生以自己身為監工的經驗,談到工人會偷渡酒精性飲料進入工地現場。林先生在文章裡提到,對於有技術的工人來說,如果你罰他錢,讓他可拿到的酬勞減少,他可能明天就不來上工了,讓你的工程進度開天窗。

在這個缺工的年代裡,被有技術的工人拋棄,可能殺傷力比被業主以違反工程安全衛生規範罰錢,更令工程廠商頭疼,因此,身為監工的林先生,也只能千拜託萬拜託,希望工人們能夠不要在工作中飲用酒精性飲料。

如此看來,工地的工程安全衛生問題,不僅是工程廠商的問題,也有工程文化的問題。正如同事故發生不久,總統府資政孫大川教授接受媒體訪問時所說,這次台鐵太魯閣號408次列車出軌意外,不僅是個別施工人員欠缺工程安全衛生意識所造成的大禍,其中更反映出台灣工程文化的問題,僅針對個人是無法解決問題的。

因此如果在面對工安事故時,僅僅把責任指向因為違反工程安全衛生規範而造成事故的個人,而不檢討整體工程文化與風氣,變相容忍「差不多」與「隨便」的存在,筆者必須說,那麼工程廠商與施工人員在施工現場的隨便,就會繼續變成業主與工程採購承辦人揮之不去的惡夢。

筆者誠心希望,這49位受難者的生命與給予全民的巨大教訓,能夠喚醒台灣社會對於工程文化與工程安全衛生意識的改變與覺醒,進而提升公私部門在進行工程時,更加落實工程安全衛生相關規範,而非只是虛應故事而已。

筆者誠心希望,這49位受難者的生命與給予全民的巨大教訓,能夠喚醒台灣社會對於工程文化與工程安全衛生意識的改變與覺醒。 圖/聯合報系資料照
筆者誠心希望,這49位受難者的生命與給予全民的巨大教訓,能夠喚醒台灣社會對於工程文化與工程安全衛生意識的改變與覺醒。 圖/聯合報系資料照

  • 行政院公共工程委員會89年3月13日八九工程管字第89003392號函釋「各機關辦理工程,有關安全衛生經費請依說明編列,並切實執行」。

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