李濬勳／全民健康與國際貿易的矛盾？日本輻射食品事件的另一個重點
本文擬從國際貿易層面看日本輻射食品進口事件，說明在國內法治實踐的同時，不能疏忽國際法治的履行。我國加入WTO後有開放貨品進口的義務，然而考量到國民健康因而可以設下食品的檢疫措施標準。兩者之間如何平衡、取捨，是本文想帶領讀者思考的課題。
2011年日本發生規模9.0大地震，位於海邊的福島第一核電廠因地震造成設備損毀、爐心熔毀、輻射釋放等事件，其中輻射外洩波及鄰近國家甚至美國，對福島區域所造成的危害更是重大，因輻射污染，遲至2012年9月才有第一批安全無虞的稻米農作被送到東京販售。
台灣身為日本的友好國家、與日本有密切貿易來往，想當然爾也跟著受到不少影響，在核災發生後有鑑於我國消費者健康考量，禁止了一系列福島、茨城、櫪木、群馬及千葉等5縣受有輻射污染可能的產品輸入至我國。然而近日政府基於若干考量，想要開放部分災區產品進口，召開數場公聽會卻引發民意非難，究竟政府欲進口核災區食品的考量是什麼呢？
輻射不可怕，可怕的是過量
過量的輻射會對人體產生不可回復的破壞不容疑義，然而究竟要多少劑量的輻射才會對人體產生傷害呢？大自然中原本也存在許多背景輻射，例如看電視也會有微量輻射、或是以前核子試爆遺留空氣中的微量輻射塵。事實上，世界上不存在零輻射的食品，因為物質是由元素組成，元素中總是含有一定比例的放射性同位素。因此食品或水中檢測出輻射無須恐慌，只要輻射在標準值以下，而且不是長期食用，並不會對身體健康造成威脅。
廣島長崎倖存者研究指出，人體在攝取100毫西弗劑量的輻射暴露時，會增加約0.5%的罹癌風險。而台灣一年每人會接受到的背景輻射約1到2毫西弗。除了背景輻射外，人造輻射也會造成輻射量的累積，例如X光、電腦斷層、正子掃瞄等等。因此，儘管輻射無所不在，但可怕的不是輻射的存在，而是輻射的攝取劑量。（參閱泛科學 、輻射劑量「超標」就會死？──《怕輻射，不如先補腦》）（資料整理來自筆者訪談臺灣鯛民作者，廖彥朋，京都大學醫學研究科博士生）
關鍵在於：吃下去的東西是否會讓人攝取超標的劑量。政府為了避免人民吃到超標食物而禁止不合格食物進口，便會涉及到WTO下的SPS協定（食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定）。SPS協定主要平衡規範WTO會員國在立法檢疫標準、措施時，能按照一定的規定，而不是恣意地設下限制，阻礙國際自由貿易的發展。
貨品進口就是與WTO有關
我國加入WTO世界貿易組織後，有開放市場、允許他國產品進口的義務，然而我國一連串對於日本產品禁止進口的措施，是否有違反WTO相關規定，則是新政府不得不面對的燙手山芋。
加入WTO的會員國，有義務遵守相關國際貿易協定之規定，原則上必須要開放市場、允許貨物進口；食品安全檢驗雖然會提高貿易成本、造成貿易障礙，但是事關人民的健康，因此WTO採取的作法是不是禁止食品安全檢驗，而是透過SPS協定調和WTO會員國的檢疫標準、措施，使各國能依照一定的規範行事，而不是恣意限制，阻礙國際自由貿易的發展。
大原則是：在符合規定（例如有科學證據證明）的情況下，會員國可以設定法規標準，限制貨品進口用以保護國人安全。
SPS協定第5.1條：會員應保證其檢驗或防檢疫措施，係在適合狀況下依據對人類、動物或植物生命或健康的風險所做評估而制定，並將相關國際組織所研訂的風險評估技術納入考量。
也就是說，會員所實施的檢驗或是防檢疫措施，必須要有風險評估才能制定；而第5.2條規定，會員在進行風險評估時應考量現有科學證據相關的加工與生產方法，如果相關的科學證據不充分時，會員可依現有資訊，包括相關國際組織及其他會員的檢驗或防檢疫措施資訊，暫時採行某些檢驗或防檢疫措施。
食品安全標準背後都要有風險評估
只是在採行暫時措施時，會員應設法取得更多必要之資訊，以進行客觀的風險評估，並應在合理期限內檢討該檢驗或防檢疫措施（5.7條）。由此可知，我國要設下對日本災區食品的限制必須要先要風險評估、若風險評估無法提供充足科學證據時，則應參考相關國際組織或是其他會員國的規定、設下暫時性措施，並且事後還要重新檢討該限制是否合理且必要。
在討論我國是否開放日本災區產品進口時，更應該進一步觀察我國於立法標準上是否妥切、我國立法背後有無依據科學證據進行風險評估。
我國「食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準」是參考國際標準（CODEX）以及各國立法所制定，但採取的計算標準比國際標準更為嚴格。例如有關碘-131及銫134+137容許量草案之修訂，針對乳品及嬰兒食品部分，是假設50 %食品受到污染（即設定0.5之污染係數），作為防止污染食品進口或於市面上流通，該等係數已高於風險管控之原則（Codex均僅採0.1之污染係數估算，即設定有10%的食品受到污染）。然而為什麼要採取如此嚴格的計算基準並無加以說明、也無提供科學證據佐證，如此立法標準可能會違反SPS協定第五條的相關規定。
由下圖可看出，我國「食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準」於食品輻射之管控，台灣比他國以及國際標準更為嚴格：
在採取較國際標準更為嚴格的基準時，應附上充分的科學證據用以輔助說明我國立法之必要性。然而我國究竟有無落實仍有待商榷。WTO如同一個遊戲平台，對於台灣這個進出口貿易產值龐大的國家，加入這個遊戲能獲取更多的交換利益，然而加入這個遊戲卻不照著遊戲規則走，可能引發非議，更不用指出在國際政治上可能已有國家以提告為威脅，要求我國開放、或是重新檢討相關的立法。
SPS協定第3.2條規定只要法規標準符合國際標準，並且有保護人類生命健康的正當理由，都會被認為是符合WTO的規定，而我國為何在計算基數上採取較為嚴格的數據，以致最後演算出的標準較國際標準來得嚴格呢，這點可能會落入國際社會口舌，不得不慎。
讓科學說話？還是讓名嘴說話？
反對政府進口對國民健康有害的產品自屬合理，然而究竟這樣的產品有無可能對人體產生危害，並無科學證據佐證；再者，我國立法標準幾乎為全世界最嚴格，更甚於美國、加拿大或是歐盟等立法，不得不追問的是，我們究竟反對的是什麼？
如果我們的立法沒有充分的科學證據的話，那為什麼我們又要採納較國外立法嚴格的標準呢？ 是否政府在顧及民意之時，卻再次築高了貿易障礙的高牆？ 回歸到一個最根本的問題，我們究竟是要相信科學實證，還是相信我們的自由心證？
日本災區產品進口一事從前朝延燒到今朝，從我國堅決反對不得進口的立場，如今開始邀請全民討論開放是否適宜。目前全世界已剩下中國與台灣禁止災區稻米進口，如此嚴格管控災區產品的進口是否會構成非關稅貿易障礙，使我們成為不願意遵守WTO規則的國家，是我們不得不思考的問題。
若沒有科學證據顯示吃這些食品不好，但我國卻全面禁止進口、或是有條件地進口，這樣有辦法說服其他世界各國嗎？比較生命健康與自由貿易二個概念，想當然爾會是維持生命健康比較重要。但若在確保生命健康之前提下，是否政府仍有必要承擔將違反國際社會承諾的風險呢？
不過值得一提的是，WTO規則下可以採納的選項，並不是「開放」與「不開放」是非題，而是一道能設法兼顧二者的申論題。例如要求日本拿出適當檢驗證明、加強產地標示制度、或是公開檢驗程序，這些手段或許都可以平復一些群情激昂。國際政治檯面本來就是人民無法第一手取得的資訊，要如何加強與國際社會的互動、並且提升人民對政府的信任，「安內攘外」這四個字，說起來容易卻只有劇中角色能體會箇中滋味。
在面臨現今反彈的聲浪下，政府要如何與日本取得平衡點，便是國際政治的巧妙之處。在國民健康意識高漲的浪頭上，是否會因此興起反對全球貿易自由化的聲浪，則是另一個值得觀察的重點。
