徐書磊／《菸害防制法》爭議：加熱菸載具該列管？安全如何檢驗？
攸關日常生活的《菸害防制法》已16年未修，修法爭議為是否要「全面禁止電子煙、納管加熱菸」。不管是立法院朝野協商，還是董氏基金會等民團皆有激烈正反意見交鋒。
過去法白曾經製作了《菸害防制法》的專題，從比較法和國內規範交互分析。這次，在行政院提出接近全文修正幅度的草案版本之後，本文再次現身，將針對「加熱菸的納管」，幫讀者分析各方意見。
黨團協商的爭點：加熱菸載具是菸，還是金屬組合元件？
在選舉喧囂過後，《菸害防制法》修正議題歷經數月，仍幾近原地踏步。目前在立法院衛環委員會，已進行四次的朝野協商，但因關鍵條文仍有許多意見分歧而卡關。
像是本文的主角「加熱菸」，本法草案第3條，把它納入「菸品定義」，稱為以菸草製成的「加熱式菸品」；但使用加熱菸的必要載具（加熱器），本身則沒有出現在前述定義條文當中，而是以「組合元件」的用詞散見於各條文中，進而引起不同委員對於規範模糊的擔憂。
反菸團體認為，若僅針對加熱菸規範，未明確針對載具進行管理，將導致店家可能以販售合法加熱菸之名，私下販賣本次政院版本禁賣的電子煙，並導致載具成為現行菸品廣告與行銷規範的漏洞——讓業者大開後門，透過行銷載具的方式行銷菸品。
對此，我國主關機關「衛生福部國民健康署」則表示，目前修正草案，已把加熱菸納入「菸品促銷與廣告」的管理，並要求進行健康風險評估審查。
換言之，本法修正條文第15條規定，沒有經過健康風險評估審查的組合元件（如加熱器），是禁止製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告的物品，不會有反菸團體擔心的廣告偷渡等問題。
本文認為，以本次修正最大癥結點——第3條關於菸品定義的修正文字來看：若要被認定為法條所說的「其他菸品」，必須是菸草或是其他含尼古丁的植物所製成的物品。
然而，無論是現在國內或國外使用的加熱菸載具，多數為金屬製品，絕對不可能是由菸草所製成，若是強制認定「因為加熱菸載具是用來吸食加熱菸使用，就該被一體解釋成菸草等製成的菸品」，本質上就脫離了文義解釋的範疇，使得法規失去該有的明確性。
因此，修正草案的規範模式還算適當。因為在禁止廣告與行銷的條文中，將組合元件與指定菸品分別一同加以限制，此種規範方式與加熱菸的實際使用方式更加吻合，也能反映「載具與菸支」分開販售和獨立包裝的現況。
總之，相較強行將未含有任何植物成分的載具，解釋成菸品，草案的規範似乎更為妥適。
加熱菸載具該如何安全檢驗：比照菸品，還是電子儀器？
綜觀各國菸害防制的立法中，最重要的兩個部分，除了前面討論到要如何避免利用廣告與行銷手段，誘使未成年人使用菸品或新興菸品外，另一個部分就是對人體安全的危害了。
菸品對人體造成危害，特別是疾病方面，已有悠久的醫學研究歷史，因而產生現今各國的菸害防制機制。而在新興菸品出現後，無論針對加熱菸或電子煙，各國主管機關、業者與世界衛生組織都積極投入新興菸品對於人體影響的研究和規範。
在部分業者自主進行的研究中顯示，與傳統紙菸相比，使用加熱菸會減少有害物質的攝入，降低對人體的危害；但其他研究亦同步顯示，無論是使用菸品或新興菸品，對於人體必然會造成影響，畢竟都是菸品。
近年來，《菸害防制法》修正草案提出時，無論是何種委員版本或政院版本，或是參考哪一國的立法例，都一定會放入健康風險評估制度，或是上市前審查、申報制度等類似規範，用來管控菸品或新興菸品是否得以依法販售，並透過此機制確保民眾取得的菸品或新興菸品對於人體的影響，符合前段提到的各式醫學與科學研究結果。
先不談是否會如部分立法委員在協商會議中所說，現行政院草案關於健康風險評估的條文，有空白授權的疑慮，現行草案中關於健康風險評估的規定，要求將加熱菸載具，也就是「組合元件」也納入健康風險評估中，對於針對有害物質進行把關的「健康風險評估」機制來說，就已經是十分弔詭的現象了1。
在近期的朝野協商中，有委員堅持認為加熱菸與載具應該被視為一體，並且一同檢測，國健署則表示健康風險評估的機制，是在評估加熱菸以及其加熱後產生的氣體和物質等對於人體的危害，但不涉及電子儀器，也就是加熱器的審查。至於加熱器的審查，則應如同其他電子儀器一樣，交由經濟部進行標準檢驗。
經濟部標準檢驗局也表示，如果加熱器被認為是要強制檢驗的商品，那標準檢驗局將負責審查加熱器本身的安全性，而非加熱菸經加熱後產生的物質與氣體對人體的安全性，只要依照商品檢驗法、商品檢驗標識使用辦法之規定——加熱器若經檢驗後，會貼上商品安全標章，讓民眾覺得使用加熱菸是安全的。
這樣的討論，雖在協商中並未取得共識，但把國健署和經濟部的回應，對照加熱器與加熱菸的使用狀態——本文認為，將兩者分別交由具備不同專業的主管機關審查，是較符合加熱器和加熱菸兩者，對於人體產生不同風險的現實狀況。
因為以物理性態而言，加熱菸載具本質仍是電子儀器，對人體不會沒有造成危害的可能，但是危害的類型，並不像是尼古丁或焦油等成分會對人體器官造成疾病或病變這般，反而更接近有可能因機具過熱、電池壓力太大爆炸、充電裝置漏電導致觸電造成使用者受傷的情形。
但要如何在研究有害物質對人體造成影響的評估審查機制中，檢驗此類電子儀器有機會對人體造成的意外傷害，修正草案與總說明中完全沒有提及2。
外國法對於加熱菸載具，又是如何管制？
新興菸品管制在各國的立法例當中，大致可分為幾類：與傳統菸品一同作為菸品管制；獨立於菸品，另行建立申報制度；推出產品前，應經審核的事前許可制，與藥品管理方式相近。而無論採取何種模式，都可看出各國的監管手段，都必須要先處理定義的問題，始能再進一步針對煙彈、菸支、電子煙機具和加熱菸載具進行規範。
以日本的規範為例，加熱菸的定義，因為菸支含有菸草成分，所以與紙菸相同適用於「菸草事業法」與「菸草稅法」等規定進行課稅和販售限制；但電子煙的部分，含有尼古丁者會被認定與藥品相同，而須套用「藥事法」規定，需要事前取得許可並通過審核才能販售；沒有含有尼古丁者，是與一般消費性產品一樣，適用與消費者保護相關進口與販售規定。
英國的部分，則是目前對於新興菸品規範最為公開且自由的部分。首先，電子煙的部分，英國將其獨立於菸品規範外，由英國藥物及保健產品管理局管理，並建置有網站和系統，在上市前需依照法規填載產品訊息、內容物成分、外包裝樣式、製造商資訊等上傳至系統備查；而加熱菸的部分，一樣因為有菸草成分，而適用與其他菸草產品相同的法規與分級標準，並按照個案來判斷該加熱菸產品應該用哪種分級標準課稅。至於載具的部分則被認為與菸品為一體而適用同樣規範。
美國對新興菸品的相關規定，是唯一採取事前許可制之國家，要求在新興菸品上市販售前要將產品臨床試驗報告、影響公共衛生影響的分析報告、製造商資訊、外包裝樣式、產品成分與內容物送交食品藥物管理局審查。除此上市前審查外，另亦設有宣稱風險改良或減害效果的認證制度。而針對加熱菸載具的部分，則透過其功能來區分，若是僅能供加熱菸使用，將被認定是加熱菸產品，而適用相同的規定。
從以上各國法規看來，在在可以看出針對新興菸品的菸害防制設計上，決定定義的範圍必然會優先於管制手段；並在決定定義與範圍後，再依循其定義做出對應的銷售、進出口、販賣與廣告行銷規範，或是使用場所的限制與課稅標準。
相信科學，適當管制加熱菸載具
目前《菸害防制法》的修正，多數條文仍處於「保留」，須再次進行朝野協商的狀態。如果不及在本會期達成共識，《菸害防制法》的修正可能又將面臨延宕無果的結局。
特別是協商中爭執的許多內容，例如民眾是否會因加熱器經過檢驗取得商品安全標章，讓民眾誤以為使用加熱菸對人體是安全的？加熱器載具會不會繞過菸品禁止廣告規範等議題，讓民眾更輕易去購買相關產品？
其實，現行討論版本中的修正條文，已經有對應解決方案，像是將加熱菸載具、組合元件與指定菸品一同規範，藉此禁止廣告行銷；此外，加熱菸也須通過健康風險評估販售，更需要遵守加註警示標語等規定。
修法討論過程中，若對人民使用或購買此類產品時的情境，做出過多的假設，堅決認為民眾容易被誤導時，反而無助於菸害防制機制的進展。
根據董氏與其他反菸團體的研究指出，大多數已開發國家修正菸害防制相關法規的期間，大多不會超過五年；但台灣離上一次修正，已經十五年了，再加上新興菸品的普及、黑市購買管道猖獗且稽查不易的現實狀態，菸害防制法的修正已刻不容緩。
此時，我們應該更正視產品的實際情況，而非期待用廣泛且不明確的條文，用包山包海的規範與模糊不清的定義來把關程序。
※ 提醒您：抽菸，有礙健康
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- 健康風險評估的重點，是在於要確定危害物質對於人體的影響程度與結果，綜觀我國所有的法規，使用「健康風險評估」文字的規範，無論與土壤、空氣、水質或食品有關，也都可以看出此類機制是在評估各類危害物質在各種情況下對於人體的影響。
- 依照我國目前的規範，有電池、電路板或是可以充電的電子儀器，依法大多需要經過經濟部標準檢驗局的檢驗，而且現行規範下，應施檢驗的電子商品幾乎都被列為應施檢驗商品，要進口到我國，必須依照標準檢驗局的檢驗標準與程序進行檢驗並通過後才能販售，像是電壓、有無漏電、絕緣電阻等都是一般電器用品常見的檢驗標準，用來防止機具過熱、電池壓力太大爆炸、充電裝置漏電導致觸電等危害意外發生，與健康風險評估相較，看起來更為適合用來規範並檢驗本質為電子產品的加熱菸載具。
此外，在我國《消費者保護法》第7條規定中，針對設計、生產和製造商品的業者，針對其商品流通進入市場時，應確保該商品符合當時科技或專業水準可合理期待的安全性。以過往案例來看，與加熱菸載具有相同充電與電路設計的其他電子儀器產品，若有爆炸或過熱造成消費者受有損害時，消費者便可以依法請求損害賠償。
