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石虎不說再見(二):《環評法》外,石虎保育計畫的圖像在哪?

上篇,我們從台灣史上石虎與人類的關係,回頭檢視石虎分布及數量銳減的原因,包括土地開發造成的棲地破壞、《野保法》上路前的狩獵及山產店的推波助瀾,並接續談到石虎目前的瀕危現況。本文將針對土地開發此一面向,說明開發案的「環評程序」,以及環評結果如何對石虎造成威脅。

除了路殺,公眾最常在媒體上看到的石虎消息,往往在於開發案的施工地為石虎棲地而引發關注。例如,2014年一夕之間讓石虎受到全國矚目的「台13線三義外環道的新闢工程」環評大會,雖然三義外環道一案最終因反彈聲量過大而終止,但之後涉及石虎棲地的開發案仍未停歇。近來最廣為人知的,是2018年9月第二階段環評經過初審、即將進入環評大會程序的裕隆三義二廠開發案。

因為環評,讓部分影響石虎棲地的開發案得以被看見、被公開,不過卻只有少數人了解環評的運作機制,到底「環評程序」是什麼?它為什麼重要?又有什麼限制?環評的結果,對石虎有什麼樣的影響?在環評之外,還有哪些機制同樣重要?對於關心石虎的人來說,了解這些制度有其必要性。

環境影響評估流程

環境影響評估,簡稱環評,根據我國《環境影響評估法》,哪些開發案需要環評,由「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」來認定,包括開發類型、位置、面積等都有標準,若確認開發案需要經過環評程序,開發單位需先製作「環境影響說明書」(一般多委託顧問公司製作),送交目的事業主管機關後,再由目的事業主管機關送主管機關(環保署或縣市政府環保局)審查,由主管機關設置的「環境影響評估審查委員會」做出結論。

結論又分為通過審查、有條件通過審查、不應開發、補件再審等,若案件屬特定開發類型、達一定規模,或者經一階環評被認定為有「重大影響之虞」,則須再進入更為嚴謹的第二階段環評審查,開發單位要再送交「環境影響評估報告書」。

許多爭議開發案,即便第一階段審很久,還是得進入第二階段審查,因此也有些開發單位會自願進入第二階段審查(例如裕隆三義二廠開發案),程序上可以減省一些時間。(參閱完整流程圖

石虎確實可能因環評得以暫時保留棲地,卻也因此被推上風口浪尖,很多人會期待只要環評制度夠好,開發行為衍生的問題就可以被解決。但果真如此嗎?

環評制度不是萬靈丹

「環評確實可以處理一些問題,但並不是全部。」觀察家生態顧問有限公司動物部經理劉威廷表示,有些會使動物棲息地減少、破碎的開發案,是不需要環評的,例如農舍開發、非都市土地道路開發在10公里以下等,對生態保護來說,環評還是有其限制。

日前因為光禿一片的空照圖,引起社會關注的苗栗縣卓蘭鎮大安溪生態景觀改善工程案(即石虎濕地公園)即為一例,由於開發類型不屬於《環評法》規範範圍,加上生態檢核未能有效落實,原意為「活化國土管理死角」的開發案,弄巧成拙賠上一片石虎自然棲地。在輿論沸沸揚揚之下,目前工程已暫停,將先進行二期工程中的種樹措施後再行復工,不過,原先的自然植被已被移除,這樣「先砍樹再種樹」的方式,能讓棲地生態恢復多少,成效並不樂觀。

上述案例顯示開發行為管理制度的兩個問題:

  1. 環評雖有審查功能,但卻不是所有開發行為都會進行環評,未達環評門檻的個案,僅由目的事業主管機關把關,而各機關往往缺乏環境專業。
  2. 環評制度相對已在行政程序的中下游,在開發行為規劃設計階段才進場,且需在相對較短的時間內完成生態調查評估,若真的發現開發會有重大影響也已來不及。

劉威廷說,為了不使得先前做的許多規劃白費,開發單位往往會希望顧問公司去想辦法提出「解決對策」,而非重新設計規劃。

生態調查到底該在哪個階段進場?劉威廷以公共工程為例,公共工程的生命週期可分成可行性研究、規劃、設計、施工等階段。以道路開發來說,有了起點和終點、道路開發目的後,可行性研究就是去研究出哪一條路廊問題最少,找出最可行的方案後,再開始規劃設計。但是,「大部分的狀況是,可行性研究並不包含生態,開發單位一般會做經濟分析、土地徵收的考量可行性,但是生態通常沒有被納入其中。」他說。

台灣石虎保育協會理事長陳美汀也表示,若是在可行性規劃階段就加入生態專業,或許現今的開發案會有五成以上不被執行,也不需要在後期耗費這麼多精力抗爭、想辦法補救錯誤的設計,而石虎算是較受大眾關注的物種,但其實還有很多開發案雖不見得對石虎影響很大,卻對其他物種有著重大影響,同樣需要被關注、被監督是否合理。

這兩大問題背後凸顯的,除了台灣(包括生態調查在內)各類基礎調查的不足、空間利用指引的缺乏,還有台灣目前的保育、環境與空間治理,尚停留在機關間各行其是的本位模式中,欠缺落實政策所必需、應與各目的事業主管機關協作產出的實務技術規範。

斥資8千萬元的苗栗縣卓蘭鎮大安溪溼地公園工程,遭質疑剷除石虎棲地,遭水利署與縣府...
斥資8千萬元的苗栗縣卓蘭鎮大安溪溼地公園工程,遭質疑剷除石虎棲地,遭水利署與縣府要求鎮公所先行停工。 圖/聯合報系資料照

放兩個動物通道就可開發?

「生態調查不可能在很短的時間內產出東西,《開發行為環境影響評估作業準則》裡提到,環評要優先使用政府公開資料,但是政府的資料很少,很多研究進度緩慢,研究時間也不夠長,所以資料不足。」

劉威廷說,就算一個開發計畫調查到瀕危物種,怎麼去談「開發影響程度」也是個問題,目前基本上就是「誰說了算」。而且,就算生態顧問公司提出對策,通常也沒辦法確定有什麼成效,這是台灣相關調查研究不足,或根本沒有調查所造成的問題。

此外,開發單位為減少生態衝擊提出的措施有沒有辦法持續追蹤、評估效益也是另一個難題。我們常聽到為減少路殺案例而增設生態廊道、動物通道,像是日本的西表島,50公里路就有超過130座動物通道,但2016年西表山貓的路殺數字仍達到高峰(9起),密集的動物通道,也無法平衡觀光人數大增的衝擊;而2016年就有460處動物通道、其中256處是跨越式通道的韓國,蓋完後也很少去瞭解成效如何,韓國的研究人員也在檢討這樣的問題:「有很多開發案為了放行,最後放兩個動物通道就可以開發了。」

最後,就是評估者、主管機關與審查者是否有足夠的專業。評估者一般來說是顧問公司,審查者則有主管機關、目的事業主管機關以及環評委員。「以環評委員與主管機關而言,不能說效率差,而是開發案件非常多,每個環評書都厚厚一本,而且一個委員常要參加非常多的案件審查,實在很難把每個報告都讀得鉅細靡遺,尤其有這麼多的專業在裡面,『怎麼清楚找到問題?』這本身就是個問題。」「當然,還有良知問題,這個部分就複雜了。」劉威廷補充。

制度要能幫助石虎,問題不只在《環評法》

由此可見,目前的環評程序因為錯位、審理案件過多、生態基本調查不足等問題,無法有效發揮應有行政管理成效。因此,一旦有不當開發案進入最終審查階段時,嚴重瀕危且民眾關注度最高的石虎,往往就被推上前線。但是,一個開發案所影響到的生態、物種,又何止石虎?

「通常我們評價一個開發行為,會問它是不是『對的事情』?有沒有在『對的地點』?是不是以『對的方式』進行?有沒有造成誰的特別犧牲?」這四個問題,不但有邏輯上的先後,也分別對應了開發行為的不同行政把關程序(興辦事業計畫、空間計畫→土地利用管制、環評、補償→回饋機制)。

地球公民基金會顧問潘正正指出,這種層層分工的開發管理制度,設計的邏輯類似在總體環境承載能力有限的情況下,協助估算開發個案所帶來的社會效益與成本的C/P值(Capability/Price,性價比),並做出篩選和精進。

換言之,開發案的功能高不高、開發需求合不合理,符不符合產業政策與國家發展方向,理應是由每個目的事業主管機關去進行評估,然而現行制度下,沒有公開參與的程序,無法被討論。

尤其民間常批評的浮濫開發,潘正正表示,這類問題根源其實既不在選址(空間計畫)、也不在個案規劃(環評)的層次,而是目的事業機關政策的欠缺或不願作為,放棄對「開發需求合不合理」做判斷,而直接把案子推給國土跟環評機關,任由開發單位把開發案的效益講得天花亂墜。

因為一開始的需求沒有被相關機關審慎討論,往往導致開發案匆促進到環境影響評估階段時,關切環境生態者才發現問題,提出質疑並抗爭,但環評已經在開發前的最後階段。此時,抗爭者、主辦審查單位甚至石虎這個物種,就會被打成是開發的阻擋者,所有的責任都在他們身上。

因此,《環評法》修正的方向,並非要求全面納管,「環評制度是風險評估和預防機制,不是開發防堵機制。如果無限擴大管理範圍,會讓環評變成是救火,但會是遍地烽火。」潘正正說。

石虎保育計畫的圖像在哪裡?

「講石虎很尷尬的一件事是,石虎是極度瀕危的保育類,需要相對高強度的保護,但牠的棲地跟現行人為利用區、私人產權重疊度太高,導致保育主管機關劃設保育區的嘗試屢遭挫折。」

潘正正表示,就算最終要採取保育計畫的型態還有待討論,科學上基於過往研究與後續追蹤,石虎的分布範圍、核心棲地與緩衝區的範圍,仍是所有問題能被實質討論的起點,若保育機關能提供具體的圖像,就算法規尚未嚴格規範,也是各公私單位在規劃開發案時可以積極迴避的參考。

目前台灣各種環境資訊基礎調查往往因為數量不足、未建立標準、也沒有定期更新,讓環境與空間資訊都還停留在相對斷裂的層面,離建立一個可供空間規劃與利用指引的體系仍有很大的距離,卻是台灣永需發展所必須的根本。

潘正正舉例,廣域的生態基礎調查目前以發源於德國的「Biotope制度」最為代表性,亞洲國家中韓國、日本也分別跟進,以10-20年的時間建立,由特定區域開始最終拓展到針對國內每片土地的生態情狀作普查、並定期調查持續更新,讓土地各項資訊保持滾動狀態,清楚記錄說明每一塊土地的生態環境功能與變遷。這些資料的累積,需要長時間的投入,起頭很難,但仍是台灣在永續發展上必須面對的課題。

推動《石虎保育自治條例》,讓公共工程被合理規範

除了上述屬於中央法規的《環評法》、以及建立土地調查的網絡外,在苗栗縣、台中市都曾爭取過的《石虎保育自治條例》,也是能保護石虎棲地被「合理開發」的管道。

苗栗縣政府去年擬定的《石虎保育自治條例》草案,就規定縣政府必須公告劃設石虎棲地,縣府及所屬單位在石虎棲地內興辦公共工程開發面積超過1公頃或闢路超過1公里,應事先向石虎生態保育背景專家諮詢,來確定工程是否需要迴避、減量、或其他生態補償措施,並採取友善環境工法。

不過,這項草案最終在2018年5月,被苗栗縣議會以「對苗栗縣長期的發展不利」、「開發將會處處受限」等理由退回。

而台中市擬定的《石虎保育自治條例》儘管沒有苗栗縣草案的開發限制,僅有鼓勵民眾參與友善石虎行動的獎勵補助措施,也仍被議員質疑條例將影響民眾開發利用土地的權益,未獲得市議會支持,在2018年10月被退回。

「如果當時苗栗縣《石虎保育自治條例》通過了,讓生態專業在工程規劃階段進駐,就不會發生石虎溼地公園這樣的問題了。」陳美汀表示,一些不受《環評法》規範的公共工程,有望以自治條例的方式在石虎棲地獲得管理,需要地方民眾協助推動。

目前正在進行中的開發計畫,也需要民眾一起投入監督,例如苗栗縣西湖溪、後龍溪與南投縣貓羅溪的前瞻建設水環境工程;民眾可以把握公民參與的各種管道,參加公聽會、座談會、參與NGO的行動、參與公民科學調查、上網提出意見,督促政府加強基礎調查研究和資訊公開。

「無論是公共工程,或私有地開發案,都跟生態有關,開發案又這麼多,我們希望關心生態的民眾能主動去注意各地的開發案。」陳美汀說,提高民眾的參與度,才能讓生態專業在開發案中更被重視,否則他們常常都會工程完成剪綵了才發現、或是施工到一半才被找上,都已為時已晚。

圖/特生中心提供
圖/特生中心提供

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