石虎不說再見（二）：《環評法》外，石虎保育計畫的圖像在哪？
上篇，我們從台灣史上石虎與人類的關係，回頭檢視石虎分布及數量銳減的原因，包括土地開發造成的棲地破壞、《野保法》上路前的狩獵及山產店的推波助瀾，並接續談到石虎目前的瀕危現況。本文將針對土地開發此一面向，說明開發案的「環評程序」，以及環評結果如何對石虎造成威脅。
除了路殺，公眾最常在媒體上看到的石虎消息，往往在於開發案的施工地為石虎棲地而引發關注。例如，2014年一夕之間讓石虎受到全國矚目的「台13線三義外環道的新闢工程」環評大會，雖然三義外環道一案最終因反彈聲量過大而終止，但之後涉及石虎棲地的開發案仍未停歇。近來最廣為人知的，是2018年9月第二階段環評經過初審、即將進入環評大會程序的裕隆三義二廠開發案。
因為環評，讓部分影響石虎棲地的開發案得以被看見、被公開，不過卻只有少數人了解環評的運作機制，到底「環評程序」是什麼？它為什麼重要？又有什麼限制？環評的結果，對石虎有什麼樣的影響？在環評之外，還有哪些機制同樣重要？對於關心石虎的人來說，了解這些制度有其必要性。
環境影響評估流程
環境影響評估，簡稱環評，根據我國《環境影響評估法》，哪些開發案需要環評，由「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」來認定，包括開發類型、位置、面積等都有標準，若確認開發案需要經過環評程序，開發單位需先製作「環境影響說明書」（一般多委託顧問公司製作），送交目的事業主管機關後，再由目的事業主管機關送主管機關（環保署或縣市政府環保局）審查，由主管機關設置的「環境影響評估審查委員會」做出結論。
結論又分為通過審查、有條件通過審查、不應開發、補件再審等，若案件屬特定開發類型、達一定規模，或者經一階環評被認定為有「重大影響之虞」，則須再進入更為嚴謹的第二階段環評審查，開發單位要再送交「環境影響評估報告書」。
許多爭議開發案，即便第一階段審很久，還是得進入第二階段審查，因此也有些開發單位會自願進入第二階段審查（例如裕隆三義二廠開發案），程序上可以減省一些時間。（參閱完整流程圖）
石虎確實可能因環評得以暫時保留棲地，卻也因此被推上風口浪尖，很多人會期待只要環評制度夠好，開發行為衍生的問題就可以被解決。但果真如此嗎？
環評制度不是萬靈丹
「環評確實可以處理一些問題，但並不是全部。」觀察家生態顧問有限公司動物部經理劉威廷表示，有些會使動物棲息地減少、破碎的開發案，是不需要環評的，例如農舍開發、非都市土地道路開發在10公里以下等，對生態保護來說，環評還是有其限制。
日前因為光禿一片的空照圖，引起社會關注的苗栗縣卓蘭鎮大安溪生態景觀改善工程案（即石虎濕地公園）即為一例，由於開發類型不屬於《環評法》規範範圍，加上生態檢核未能有效落實，原意為「活化國土管理死角」的開發案，弄巧成拙賠上一片石虎自然棲地。在輿論沸沸揚揚之下，目前工程已暫停，將先進行二期工程中的種樹措施後再行復工，不過，原先的自然植被已被移除，這樣「先砍樹再種樹」的方式，能讓棲地生態恢復多少，成效並不樂觀。
上述案例顯示開發行為管理制度的兩個問題：
- 環評雖有審查功能，但卻不是所有開發行為都會進行環評，未達環評門檻的個案，僅由目的事業主管機關把關，而各機關往往缺乏環境專業。
- 環評制度相對已在行政程序的中下游，在開發行為規劃設計階段才進場，且需在相對較短的時間內完成生態調查評估，若真的發現開發會有重大影響也已來不及。
劉威廷說，為了不使得先前做的許多規劃白費，開發單位往往會希望顧問公司去想辦法提出「解決對策」，而非重新設計規劃。
生態調查到底該在哪個階段進場？劉威廷以公共工程為例，公共工程的生命週期可分成可行性研究、規劃、設計、施工等階段。以道路開發來說，有了起點和終點、道路開發目的後，可行性研究就是去研究出哪一條路廊問題最少，找出最可行的方案後，再開始規劃設計。但是，「大部分的狀況是，可行性研究並不包含生態，開發單位一般會做經濟分析、土地徵收的考量可行性，但是生態通常沒有被納入其中。」他說。
台灣石虎保育協會理事長陳美汀也表示，若是在可行性規劃階段就加入生態專業，或許現今的開發案會有五成以上不被執行，也不需要在後期耗費這麼多精力抗爭、想辦法補救錯誤的設計，而石虎算是較受大眾關注的物種，但其實還有很多開發案雖不見得對石虎影響很大，卻對其他物種有著重大影響，同樣需要被關注、被監督是否合理。
這兩大問題背後凸顯的，除了台灣（包括生態調查在內）各類基礎調查的不足、空間利用指引的缺乏，還有台灣目前的保育、環境與空間治理，尚停留在機關間各行其是的本位模式中，欠缺落實政策所必需、應與各目的事業主管機關協作產出的實務技術規範。
放兩個動物通道就可開發？
「生態調查不可能在很短的時間內產出東西，《開發行為環境影響評估作業準則》裡提到，環評要優先使用政府公開資料，但是政府的資料很少，很多研究進度緩慢，研究時間也不夠長，所以資料不足。」
劉威廷說，就算一個開發計畫調查到瀕危物種，怎麼去談「開發影響程度」也是個問題，目前基本上就是「誰說了算」。而且，就算生態顧問公司提出對策，通常也沒辦法確定有什麼成效，這是台灣相關調查研究不足，或根本沒有調查所造成的問題。
此外，開發單位為減少生態衝擊提出的措施有沒有辦法持續追蹤、評估效益也是另一個難題。我們常聽到為減少路殺案例而增設生態廊道、動物通道，像是日本的西表島，50公里路就有超過130座動物通道，但2016年西表山貓的路殺數字仍達到高峰（9起），密集的動物通道，也無法平衡觀光人數大增的衝擊；而2016年就有460處動物通道、其中256處是跨越式通道的韓國，蓋完後也很少去瞭解成效如何，韓國的研究人員也在檢討這樣的問題：「有很多開發案為了放行，最後放兩個動物通道就可以開發了。」
最後，就是評估者、主管機關與審查者是否有足夠的專業。評估者一般來說是顧問公司，審查者則有主管機關、目的事業主管機關以及環評委員。「以環評委員與主管機關而言，不能說效率差，而是開發案件非常多，每個環評書都厚厚一本，而且一個委員常要參加非常多的案件審查，實在很難把每個報告都讀得鉅細靡遺，尤其有這麼多的專業在裡面，『怎麼清楚找到問題？』這本身就是個問題。」「當然，還有良知問題，這個部分就複雜了。」劉威廷補充。
制度要能幫助石虎，問題不只在《環評法》
由此可見，目前的環評程序因為錯位、審理案件過多、生態基本調查不足等問題，無法有效發揮應有行政管理成效。因此，一旦有不當開發案進入最終審查階段時，嚴重瀕危且民眾關注度最高的石虎，往往就被推上前線。但是，一個開發案所影響到的生態、物種，又何止石虎？
「通常我們評價一個開發行為，會問它是不是『對的事情』？有沒有在『對的地點』？是不是以『對的方式』進行？有沒有造成誰的特別犧牲？」這四個問題，不但有邏輯上的先後，也分別對應了開發行為的不同行政把關程序（興辦事業計畫、空間計畫→土地利用管制、環評、補償→回饋機制）。
地球公民基金會顧問潘正正指出，這種層層分工的開發管理制度，設計的邏輯類似在總體環境承載能力有限的情況下，協助估算開發個案所帶來的社會效益與成本的C/P值（Capability/Price，性價比），並做出篩選和精進。
換言之，開發案的功能高不高、開發需求合不合理，符不符合產業政策與國家發展方向，理應是由每個目的事業主管機關去進行評估，然而現行制度下，沒有公開參與的程序，無法被討論。
尤其民間常批評的浮濫開發，潘正正表示，這類問題根源其實既不在選址（空間計畫）、也不在個案規劃（環評）的層次，而是目的事業機關政策的欠缺或不願作為，放棄對「開發需求合不合理」做判斷，而直接把案子推給國土跟環評機關，任由開發單位把開發案的效益講得天花亂墜。
因為一開始的需求沒有被相關機關審慎討論，往往導致開發案匆促進到環境影響評估階段時，關切環境生態者才發現問題，提出質疑並抗爭，但環評已經在開發前的最後階段。此時，抗爭者、主辦審查單位甚至石虎這個物種，就會被打成是開發的阻擋者，所有的責任都在他們身上。
因此，《環評法》修正的方向，並非要求全面納管，「環評制度是風險評估和預防機制，不是開發防堵機制。如果無限擴大管理範圍，會讓環評變成是救火，但會是遍地烽火。」潘正正說。
石虎保育計畫的圖像在哪裡？
「講石虎很尷尬的一件事是，石虎是極度瀕危的保育類，需要相對高強度的保護，但牠的棲地跟現行人為利用區、私人產權重疊度太高，導致保育主管機關劃設保育區的嘗試屢遭挫折。」
潘正正表示，就算最終要採取保育計畫的型態還有待討論，科學上基於過往研究與後續追蹤，石虎的分布範圍、核心棲地與緩衝區的範圍，仍是所有問題能被實質討論的起點，若保育機關能提供具體的圖像，就算法規尚未嚴格規範，也是各公私單位在規劃開發案時可以積極迴避的參考。
目前台灣各種環境資訊基礎調查往往因為數量不足、未建立標準、也沒有定期更新，讓環境與空間資訊都還停留在相對斷裂的層面，離建立一個可供空間規劃與利用指引的體系仍有很大的距離，卻是台灣永需發展所必須的根本。
潘正正舉例，廣域的生態基礎調查目前以發源於德國的「Biotope制度」最為代表性，亞洲國家中韓國、日本也分別跟進，以10-20年的時間建立，由特定區域開始最終拓展到針對國內每片土地的生態情狀作普查、並定期調查持續更新，讓土地各項資訊保持滾動狀態，清楚記錄說明每一塊土地的生態環境功能與變遷。這些資料的累積，需要長時間的投入，起頭很難，但仍是台灣在永續發展上必須面對的課題。
推動《石虎保育自治條例》，讓公共工程被合理規範
除了上述屬於中央法規的《環評法》、以及建立土地調查的網絡外，在苗栗縣、台中市都曾爭取過的《石虎保育自治條例》，也是能保護石虎棲地被「合理開發」的管道。
苗栗縣政府去年擬定的《石虎保育自治條例》草案，就規定縣政府必須公告劃設石虎棲地，縣府及所屬單位在石虎棲地內興辦公共工程開發面積超過1公頃或闢路超過1公里，應事先向石虎生態保育背景專家諮詢，來確定工程是否需要迴避、減量、或其他生態補償措施，並採取友善環境工法。
不過，這項草案最終在2018年5月，被苗栗縣議會以「對苗栗縣長期的發展不利」、「開發將會處處受限」等理由退回。
而台中市擬定的《石虎保育自治條例》儘管沒有苗栗縣草案的開發限制，僅有鼓勵民眾參與友善石虎行動的獎勵補助措施，也仍被議員質疑條例將影響民眾開發利用土地的權益，未獲得市議會支持，在2018年10月被退回。
「如果當時苗栗縣《石虎保育自治條例》通過了，讓生態專業在工程規劃階段進駐，就不會發生石虎溼地公園這樣的問題了。」陳美汀表示，一些不受《環評法》規範的公共工程，有望以自治條例的方式在石虎棲地獲得管理，需要地方民眾協助推動。
目前正在進行中的開發計畫，也需要民眾一起投入監督，例如苗栗縣西湖溪、後龍溪與南投縣貓羅溪的前瞻建設水環境工程；民眾可以把握公民參與的各種管道，參加公聽會、座談會、參與NGO的行動、參與公民科學調查、上網提出意見，督促政府加強基礎調查研究和資訊公開。
「無論是公共工程，或私有地開發案，都跟生態有關，開發案又這麼多，我們希望關心生態的民眾能主動去注意各地的開發案。」陳美汀說，提高民眾的參與度，才能讓生態專業在開發案中更被重視，否則他們常常都會工程完成剪綵了才發現、或是施工到一半才被找上，都已為時已晚。
