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吳宗憲/預防動物虐待:在黑名單與個資法之間,找一條出路

對於流浪動物中途照顧者來說,最心痛的就是自己曾照顧的小生命,遭到認養者的虐待。 ...
對於流浪動物中途照顧者來說,最心痛的就是自己曾照顧的小生命,遭到認養者的虐待。 圖/路透社

對於流浪動物中途照顧者來說,最心痛的,莫過於將自己從鬼門關救回來的小生命,送養給虐待動物的認養人了。每次想起自己曾經照顧的,自己給予名字的孩子,瑟縮在牆角,無法逃脫虐待者的殘忍暴力,這是一輩子最難過的噩夢。

最近一次認養者的虐待新聞發生在2019年10月底,彭姓男子向政府收容所及私人中途之家認養流浪貓後,殘酷地虐待牠們。

根據媒體描述:「彭男涉嫌虐死9隻貓,且被發現的虐貓影片殘忍至極,照片內容也令人髮指,彭男虐貓手段殘暴包括平底鍋暴打貓頭、螺絲起子戳穿貓手、吊貓凌虐、貓傷口撒鹽」,光是看到文字,筆者就已經無法承受,很難想像曾經親自中途這些小貓的愛心人士,看到實際虐貓影像的崩潰——難怪有人這麼評論

如果世上有最接近地獄的地方,就是這裡了。

筆者必須承認,即便熟知整個社會的法治精神,但知道某些人義憤地採取私刑處置,心理的感受十分複雜,雖然情感直覺讓我覺得虐待者罪有應得,但理智也同時告訴我,私刑無法根本解決系統性的問題。作為一個行政研究者,不得不去想,除了事後的以牙還牙,能不能在事前建立某些防範機制,讓這樣的事件能夠減到最少呢?

建立動物虐待認養黑名單,可能會牽涉到個資法。 圖/美聯社
建立動物虐待認養黑名單,可能會牽涉到個資法。 圖/美聯社

建立虐待者黑名單可行嗎?

有關動物虐待與心理矯治動物虐待與社會安全網間的關係,以及動物虐待的舉證(動物法醫)等問題,過去都已經有人談過。本文將從更小的一個行政議題談起,分析「建立動物虐待者認養黑名單系統」機制的設計。

就在上個月,筆者受農委會之邀,參加建立動物虐待認養黑名單可行性的會議,這個會議由民間透過公共政策網路參與平台所發起。除了提議提高對動物虐殺的責罰外,另一建議是建立認養黑名單系統,因為民眾的義憤,這則提議在短時間內就已經累積超過5千人附議,農委會必須開會回應。

基於對受虐動物及愛心人士的不忍,筆者的立場絕對傾向於由政府建構一個可供所有人查詢的黑名單,但是,我的行政法訓練,幾乎是直覺地告訴我,即便是犯罪者,也會受到《個人資料保護法》(下簡稱個資法)的保護。

因此,在開會前,筆者花了一整天的功夫,準備了一大疊資料,希望隔天開會時,透過個資法第16條的規定,引用其第1項第1、2款「法律明文規定」及「公共利益」,論證政府機關建構並公開黑名單,可以是個資法保障下的「例外情形」。其實,提案人也希望虐待動物黑名單資料庫,可以比照《土地登記規則》第24-1條之規定,任何人皆能申請特定對象(如限制登記者)的第二類地籍謄本。

當然,在現代法治規範下,筆者自然也理解,要政府願意為了動物保護而甘冒人權之大不諱,難度很高,即便主管單位動保科願意考量,也未必過得了再上一層的農委會,更何況行政院下還有其他可能觀念扞格的部會。因此,筆者開會前是以一種「不可為而為之」的心情前往的。

到了開會現場後,依序由提案人就所主張的要求發言,不意外的,農委會立即表示,建立動物認養黑名單並對外公布,這種主張非常有可能會違反個資法,很難得到相關部會的同意。但是,話鋒一轉,農委會竟提出一個可以免去違反個資法疑慮的類似黑名單機制,該機制一提出,原先可能劍拔弩張的現場,很快便取得了共識。

農委會提出的機制,是將在明年度建置完成的寵物登記管理資訊網中,規劃增置功能,提供民眾可以自行查詢其名下寵登,及各種受政府處置的行政處分紀錄。如此一來,私人中途之家的愛心照顧人士,對於欲領養流浪動物的領養人,便可以要求其出示個人過去的相關資訊,提供送養人評估後,做出是否予以送養的決定。這一個制度,既具有「建立認養黑名單系統」的精神,但又不會有違法個資法的問題,可說是非常聰明的政策解方。

未來,愛心照顧人士可以要求認養人出示過去的相關資訊。 圖/聯合報系資料照
未來,愛心照顧人士可以要求認養人出示過去的相關資訊。 圖/聯合報系資料照

有黑名單功能的「白名單」

之所以產生這個機制,其實有其發展的過程。

在彭男一案更早之前,苗栗有一對邱姓叔姪,利用收容所流浪動物的認養程序漏洞,向新竹、苗栗動保所認養20餘隻浪浪,再將浪浪賣給委託移工宰殺的莊男。警方經搜索後,在一處空屋發現殘缺的浪浪身軀、毛髮以及領養項圈,「進入查看就聞到一股惡臭味,牆上還有噴濺血跡,沿著臭味尋找,從屋內挖出狗的頭顱和腿骨」。

為了防範日後發生類似的情況,收容所從彼次開始,更強化認養機制的查核,新竹市防疫所便表示,將於認養前透過課程及申請人與動物的互動,作為申請人是否適合認養的初步判斷標準,再由動保所同仁做評估決定,送養後還會有志工電話訪問及同仁抽樣實地訪視,並依實際執行情況適時修正認養程序。而中央機關農委會,也已於寵物登記管理系統建立認養黑名單系統,惟因涉及個資保護事宜,僅供政府動保機關執行業務查詢。

這樣的機制雖然強化公部門認養的嚴謹程度,但因黑名單無法開放對外查詢,因此才會又發生2019年的彭男虐貓事件,但面對民眾要求開放黑名單系統,政府又必須兼顧保障個資,陷入進退兩難的局面。

所幸,政府以過去既有的內部黑名單資訊系統為基礎,加入社會設計的思考,進行了兩方面機制的強化。

首先,政府在今年即將完成的寵物登記管理資訊網當中,除了可查詢跨縣市登載資訊外,也將加上行政處分資訊,過去的裁處書及政府過去建立的認養黑名單都予以記錄,形成一個有清晰資訊的寵物資訊管理系統(筆者稱之為白名單)。

此外,政府進一步讓此系統可供民眾自我查詢,如此一來,送養人或團體在送養前,便可要求認養人查詢並出具個人名下寵物登記明細,及是否有被裁處紀錄,透過認養數量及各種紀錄,來篩選高風險民眾,如此,該系統雖然是白名單,卻能夠在行政處分不介入的情況下,兼具黑名單的功能。

這個制度之所以能夠設計出來的主要原因,是官、民雙方並未一直僵持在個資保護的例外範疇中拉鋸,也因此,雙方能夠跳出管制必然是硬性的、涉及處罰的、由政府執行的傳統觀念,轉而透過社會設計的精神,思考多方利害關係人的管制模式。在這樣的模式下,政府負責建構正確的認養人資訊,認養與否則交由送養人進行自我管制,而認養人在過程中須維持自己的好紀錄,才能獲得認養的權利。

政府負責建構正確的認養人資訊,認養與否則交由送養人進行自我管制。 圖/法新社
政府負責建構正確的認養人資訊,認養與否則交由送養人進行自我管制。 圖/法新社

建立機制後,如何更好?

實際上,在當代各國都陷入財政拮据困境、政府無法再滴水不漏地掌握民眾行動的狀況下,這種透過政府完善資訊加上民間自我管制的方法,其管理的有效程度更甚於以往,不過,雖說靈活,其實也是不得不的方法。

最後,筆者仍然必須囉嗦地提醒,徒法不足以自行,這樣的系統要能夠順利運作,還有兩個方向的細節工作必須落實。

首先,在各地方政府端,我們必須監督與協助地方政府,將所有認養及處分資訊儘速登錄完整。地方政府的行政人力是否足夠?須登錄處分的資訊,是否與民眾認知一致?將是兩個必須持續關注的重點。

其次,在送養人端,除了本次提案民眾以外,或許還有許多私人中途之家並不知道,未來可以透過要求認養人提供資訊進行篩選,因此必須加強宣傳此機制。而過去已經在虐待動物舉證機制中投入大量心血的動保團體,如台灣防止虐待動物協會亞洲環境生態護育交流協會,再將此機制加入原有的宣導資訊中,並建構新的標準作業流程之後,一定會更有效提升動物虐待的防範效果。

將此機制加入宣導,並建構新的標準作業流程,將有效提升動物虐待的防範效果。 圖/路...
將此機制加入宣導,並建構新的標準作業流程,將有效提升動物虐待的防範效果。 圖/路透社

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