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政府的資訊採購,出了什麼問題?

每到報稅季節,便是蘋果電腦使用者抱怨報稅軟體難用的季節,究竟政府發包製作的軟體出...
每到報稅季節,便是蘋果電腦使用者抱怨報稅軟體難用的季節,究竟政府發包製作的軟體出了哪些問題? 圖/聯合報系資料照

每年到了報稅季節,網路上總是哀鴻遍野,許多人抱怨報稅軟體難用、綁Windows。如果長期觀察台灣政府的軟體服務,包含網站、App等,就能發現有許多政府發包製作的軟體服務其實做得並不好。有很多人認為,目前政府的採購法規正是問題的核心,由於採購法規的僵化,導致政府發包的軟體標案問題多多。問題真的是如此嗎?讓我們來回顧,如果一個廠商想要去標下政府的標案,他會遇到怎樣的問題。

首先,政府標案的流程是這樣的:政府會先拿到可以執行的預算,接著政府開出「需求說明書」(Request For Proposal,RFP),把標案放上公開招標的平台公開招標,接著廠商提供「服務建議書」和相關文件去投標並進行評選過程;如果是最低價標,則最低價者得標,若為最有利標,就要公開進行「評選」。

評選的過程會找許多評選委員以及政府內部的人到場,分為內部委員以及外部委員;評選後,廠商只能知道自己得標或未得標,或評選優勝序位;接著可能經歷幾次會議與開發後,進行驗收,最後收到尾款,結束這次的標案。

這樣的流程下,廠商會遇到怎樣的問題呢?第一個,就是需求說明書的問題。

需求說明書:頭就錯了,身要怎麼過?

從資訊的角度來看,需求說明書是專案一開始的核心,如果寫錯方向,自然就會做出錯誤的系統。因此,在撰寫之前,一方面要了解業務單位真正的需求,另一方面也要了解當前技術的極限、能實作的內容有哪些,這樣才能寫出一個廠商能實作、符合需求、合理使用預算的網站。因此,由專業人員進行大量的需求訪談並不可免。

需求說明書常常是由有採購需求的機關提出,可是撰寫的人可能是不熟悉資訊系統的公務人員,他有可能熟悉業務卻不熟悉資訊技術,甚至連業務本身都沒有非常了解細節……這時候這個標案該怎麼辦呢?有一種作法就是「抄」,把過往的需求說明書拿出來抄,改日期,改內容,就丟上去。此外,有的承辦人會先去找廠商了解一下,確認一下廠商的技術能實作到哪裡,這樣才能寫出廠商也能執行的建議書;有的可能會先開另一個勞務採購案,請資策會、工研院等單位來提供勞務,以「規劃案」的型式,來撰寫真正軟體開發的需求說明書。當然後者寫出來的需求說明書會比較專業一點,可是也可能會引發其他的問題。

為了避免開出來的標廠商無法實作,有些承辦人甚至直接請長期往來的承包單位提出計畫作法,如果覺得計畫可行,再要求該單位依照計畫寫出需求說明書,機關修改後,再來開標……也就是標案的人和寫需求的人常常是同一個。曾聽過有的承辦單位為了了解廠商能做到怎樣的程度,請四五個廠商告訴承辦單位,他們能做到怎樣的程度,接著承辦單位就……就把這些廠商的功能全部加到需求說明書裡面,弄出了一個四不像的怪獸,專案當然也就不了了之了。

不過無論如何,需求說明書提出後難有反饋機制,如果寫錯了,其實廠商也難以提供意見請公務機關重寫,或是要求變更契約,結果錯誤的需求說明書還是必須執行到最後,這就是其中一個問題。有時候,承辦單位自己的需求本身就很奇怪,比如希望做一個沒人找得到的網站,當有人有問題的時候,可以拿這個網站來搪塞……這就是行政機關自己的問題了。

投標:聊備一格的資格審查

接著是投標,根據需求說明書,廠商會製作服務建議書去投標。這邊的問題主要出在資格審核。雖然需求說明書中會有廠商資格限制,比如不能是中資,但其實資格審查常常聊備一格,由提出需求的單位自己審查,或請廠商提資格證明了事;很多廠商僅證明自己是港資或是美資,但其實只是中資過個水,這個過程根本查不出來。如果審查真的要嚴謹,就必須讓公正的第三方來進行財務稽核。但通常審查只是跑個流程而已。結果,因為審查不確實,有些廠商其實之前因為讓標案失敗而成為黑名單(依法於一定期間內,不得參加投標或作為決標對象或分包廠商),卻還可以成立子公司繼續投標,繼續接政府的標案。

標案如果沒人來標,承辦人員需要寫檢討報告,因此許多承辦人員都很擔心沒人來標。因此,有的承辦人會先去跟廠商「聊聊」,了解要怎麼開需求說明書;有的則是在前期規劃案的時候,負責規劃的廠商就先告知其他廠商有標案,讓其他廠商預先準備,之後則可能分拆包案給規劃案的廠商承包,滿足其業務需求。

評選:評選理由不公開,廠商無所適從

如果是最有利標,之後要進行公開評選,評選委員就很重要。許多承辦人員擔心被認為圖利廠商,認為找學者來評選比較中立客觀;但是台灣很小,通常某些特定領域的學者就是那幾位,相關的廠商其實很好猜,也知道該怎麼去「掌握」評委。有些評委甚至知道自己獲選為外部委員以後,還會自己出來「找廠商」。評委出席費才2000元,很難成為讓評選委員堅持一些專業或理想的誘因,廠商就可能後續以顧問等方式聘請評委的學生,來「回報」評委。

很多評選會議在開會之前都會開個小會,比如9點開始的評選會議,8點半評委們就會先開小會,先了解一下標案的內容。許多評委連廠商的服務建議書都沒看就來開會,這個小會就成為重要的場合,讓承辦人員可以暗示哪個廠商是內部屬意的,那麼這次的評選結果基本上就底定了。而無論標案多大,無論預算規模是一百萬還是一億,評選過程都是一樣;廠商報告10~20分鐘,然後評委統問統答,最後請廠商出去,評委在場內打分數,讓承辦人員送簽呈。及格分數一般是70分,如果一兩個評委把某個廠商的分數打得非常低,這個廠商基本上就沒有機會得標了。

評選的過程沒有可公開的全程記錄,評選理由與後續分數也沒有放出來,廠商投標的服務建議書也不會公開,因此其實也很難驗證評委的決定是否合理。如果可以事後公開給予各家廠商不同分數或名次的理由,那麼廠商也比較知道之後該如何改進,也能讓大眾驗證這個標案的過程是否合理。但目前不公開,外界也難以檢視中間決策的過程是否妥當。

評選時也會發生許多奇怪的事情。比如明明是最有利標,廠商的報價卻是其中一個評選項目。在資訊圈,許多資深工程師的月薪十分高,能力也強;比如一個月薪8萬的前端工程師,工作效率可能比3個4萬5的資淺前端工程師好非常多;可是承辦人員不熟悉相關薪資生態,或是不明白業界講師的時薪本來就很高,有時候會強硬要求廠商砍價,導致廠商的利潤過低。畢竟,有砍價,承辦人員就好跟上級長官交代自己有「用心」,也能跟審計單位有交代。評選第一名的廠商只是成為「第一順位議價廠商」,如果不願意拉倒,還可以去找第二名的廠商「議價」。廠商敢不議價嗎?

後續開發:實作時間不足,導致事情「做完」就好

評選完成後就是實作,可是,許多預算在通過的時候就已經附加上執行期限,等到開標、決標後,廠商的實作時間卻往往不足,甚至為了配合長官的某某活動而要求提前完成。有的軟硬體整合標只有六個月的時間,有的重要網站只有兩個月,都讓廠商難以在期限內執行。在此同時,違約金與標案金額不相當,有許多廠商乾脆把違約金視為成本的一部分,就是delay把你做完。只要跟承辦人的關係沒有太差,基本上最後驗收都會過,只是專案多會在時間不足的狀況下做的亂七八糟。

其實,機關內部不乏有肩膀的承辦人,在執行過程中還有很多合法的手段可以避免專案爛掉,例如用變更契約的方式,延長履約期限,讓期程可以合理調整。但整個公部門的文化似乎視「與眾不同」是一種錯誤,如果使用了別人沒有用過的方法來讓廠商可以把事情做好,反而會讓承辦人受到機關內部的各種質疑與壓力。最後,承辦人寧願逼死廠商,以各種會留下技術債的方式儘快驗收完成,也不會朝「完成專案需求」這個目標前進。

專案執行的最後階段是驗收、撥款。驗收常常是先讓廠商列出驗收清單,接著讓承辦單位找一個不知情的第三方(通常是政府其他單位的人)來一個一個確認驗收內容,或是讓廠商的專案經理一一展示功能,確認給承辦單位與相關長官看。有點弔詭的是,很多標案當初是公開評選(有外部評選委員),但是在驗收的時候卻是政府機關閉門驗收。由於專案一旦違約失敗,承辦單位需要寫檢討報告,而且當初招標文件往往沒有詳細載明驗收的各項規格細節,想當然爾,只要沒有搞壞關係,或是廠商的專案經理自己可以圓的過去,那麼基本上案子還是可以驗收合格。

只是,就算驗收完成,由於政府單位撥款需要許多公文來回,政府內部的會計或不同單位也會出現大大小小的疑問,每個問題的說明也都要耗費溝通時間,造成許多廠商還是得等五六個月才能拿到尾款。這段時間常常就會導致公司週轉不靈而出問題。

標案廠商的「賭徒」心態問題

以上種種,都讓一個廠商為了標政府的標案,必須做許多的文書工作,忍受承辦單位種種不了解業界生態的要求,甚至還要嘗試用各種方式「掌握評審委員」,這都無啻於增加了廠商的外部成本。因此,有許多廠商就會換個方式,成立眾多的子公司,然後直接「吃下」整個政府機關的所有標案,例如○○部、○○會的所有資訊採購案。就算大部分的小標案賠錢,只要拿到一個賺錢的大標案,廠商就賺了。因此,這些公司就會先調查這個部會今年預算結構為何,有哪些標案,再來招募團隊「吃下」所有的標案。另一方面,因為這樣的公司常常來標,承辦人員熟悉,也比較信任,畢竟承辦人員也怕標案被不熟悉的新公司弄到失敗。

當然,如果公司把標案弄到失敗就會上黑名單,再也不能接政府的標案,因此很多公司會成立許多小公司來接標案,這樣就算標案失敗上了黑名單,也有其他小公司可以繼續標。反正資格審查只是聊備一格,承辦單位也不一定會發現。

有些標案的內容實在太糟糕,連公司都不一定投標,政府就會找自己出資成立的公法人來標,之後再分拆標案給其他公司;這樣的公法人只要可以包到政府標案即可,因此也會提供給政府內部的長官林林總總的額外服務,比如經營粉專,以求長官可以讓自己得標。

因此,有些長官常常會有屬意的廠商,有些廠商標案就是跟著這個長官任職的單位標;如果這個廠商真的好也就罷了,有時候廠商品質不好,承辦人員也清楚,長官卻屬意該廠商,就會讓承辦人員痛苦不堪。

有些標案則是溝通問題。像是某些資訊案,開標案的承辦人員要求 App 要串接三家法人或企業的系統。承辦人員認為廠商會去和這些法人或企業談,廠商則以為政府機關已經打點好了,到了該法人或企業去談才發現機關事先都沒有跟對方談過。最後,廠商因為無法串接,在報告會議上跟承辦人和外部委員產生相當大的溝通歧見,結果專案違約,廠商差點還因此案倒閉。

以上種種,該如何改善呢?或許,我們應該先處理比較大的問題。

該如何改進公開招標?

針對以上資訊採購的各項問題,有以下幾個改善方式:

  1. 標案執行期間的合理化:需求說明書上的結案時間,常常因招標到決標作業過程過於倉促,或是因長官個人的喜好而使作業期間被迫截短,廠商卻又被要求如期履約,這就成為廠商的大困擾。如果標案可以讓執行的時間合理化或更有彈性,就可以讓廠商更有時間把網站或開發案處理好。
  2. 評選過程更透明:評選流程需要揭露逐字稿或是影片,廠商提供的服務建議書無論得標與否都予以個人資訊去識別化後公開,並揭露評選分數以及沒有入選的理由,也能讓廠商理解自己該加強的部份,讓評選的過程被檢視,並審視其中是否不當。
  3. 落實資格審查:引入公正第三方的稽核,避免過往黑名單或不符投標資格(比如中資)的廠商繼續投標。

最後,關於需求說明書,應該要有合理的專業組織或機制讓政府能做出具品質的需求說明書,該需求說明書若能詳細說明執行規格細節,將更能幫助專案順利執行,若有問題,也要有修正機會,避免一個錯誤的需求說明書,因為種種原因而被執行到最後,產出不合理的成果。

政府採購的種種問題,需要來自不同的觀點相互討論,了解不同角色之間的矛盾與衝突為何,才有機會解決長久以來橫亙在公部門間的問題,邁向更具效能的政府。

政府採購的種種問題,需要更多的討論,才能了解彼此間的矛盾與衝突,共同解決問題所在...
政府採購的種種問題,需要更多的討論,才能了解彼此間的矛盾與衝突,共同解決問題所在。圖為政府電子採購網。 圖/取自政府電子採購網

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