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疫情、缺水又高溫:複合式災害成常態,別只看「危機」不見「風險」

危機經常會併發或有接續的巧合,除了實質處置的資源耗用,看不到事件盡頭的恐懼還會帶來更大的心理衝擊。 圖/歐新社
危機經常會併發或有接續的巧合,除了實質處置的資源耗用,看不到事件盡頭的恐懼還會帶來更大的心理衝擊。 圖/歐新社

危機處理最怕不斷接續的事件,但是危機又經常會併發或有接續的巧合,除了實質處置的資源耗用,看不到事件盡頭的恐懼還會帶來更大的心理衝擊。

一個COVID-19就把全球搞得人仰馬翻,更遑論現在的台灣缺水、停電、高溫、疫病、空氣汙染同時爆發或出現,很明顯已是「多重複合式災害」。因為缺水,衛生條件必然大打折扣,影響疫情控制;天氣炎熱,異地辦公或在家上班,電力需求必然增加;疫情加劇,醫療資源捉襟見肘,此刻若再併發地震或颱風等需要大量緊急醫療投入的災害事件,加上水電系統不穩定,隨時可能導致系統崩潰的骨牌效應(Domino effect)。

「巨災常態化」下的複合式災害必然成為常態。然而,這些是現在才知道的狀況嗎?經驗學習要先看清楚危機的本質是什麼?應該改變什麼?如何在危機處理過程中同時改變戰略?

見招拆招,永遠有拆不完的招

面對危機,政治人物總是偏好賭一把,不幸遇到狀況再來直球對決。每個決策都需依據可能結果,預測未來發展方向選擇方案,但是,這些選擇必然伴隨著一定程度的不確定性,而人在面對高度不確定性事件時,通常會偏向以過往的經驗讓自己安心,決策模式也會傾向依據過往經驗,選擇舊有習慣方式判讀當下的資料。

然而,緊急狀況下的資料難以完整收集,過往資料雖然反映了過去的狀況,卻無法得知是否符合未來樣貌。例如:有些國家依循慣行作法,快速分類分派給不同部會單位處理,這種「切蛋糕」的危機處理模式,難以掌握危機事件的整體面貌,解決方案片斷、資源無法有效利用、更缺乏對於「變動」的具體回應。

全球面臨的危機性質和規模大幅改變,各類系統不穩定的缺陷,更有利於病毒擴散成為全球性災難。因此,面對未來,我們不宜只是處理危機,必須更積極的從風險端掌握狀況。

全球面臨的危機性質和規模大幅改變,各類系統不穩定的缺陷,更有利於病毒擴散成為全球性災難。攝於5月15日,日月潭。 圖/路透社
全球面臨的危機性質和規模大幅改變,各類系統不穩定的缺陷,更有利於病毒擴散成為全球性災難。攝於5月15日,日月潭。 圖/路透社

理解疫病的「非線性」,從風險管理切入

應變策略上,必須理解生物病原災害的「非線性」特質。

傳統災害管理模式的減災、整備、應變、復原重建基本上屬於線性,因為地震、颱風或其他災害大多為特定區域內、某時間區間的一次性或複合事件,但是生物病原災害的應變和復原階段卻是多重、複雜且非線性的。如果沒有疫苗或免疫,延續過程會經歷多次波動,新形成的每個波動又會加重減災整備的負擔,把災害管理工作從復原階段再推回應變階段,但又同時存在應變、復原,甚至更前端的減災、整備資源需求。

因此,除了目前已經在應變的業務單位,必須同步從國家高度綜觀情勢,盤點資源、整體規劃,重新理解危害複雜性及實質環境、科技發展、社會和環境之間相互作用及依存關係所組構而成的系統性風險,準備因應風險動態和互動複雜性、其非線性特質與隨時可能併發的危機。也應從整體進行危害辨識、風險評估和風險治理,全面引導組織單位、企業、民眾擴大整備,繃緊神經隨時準備多方應戰。

再者,每一波新的生物病原特徵可能不斷變異,經驗可以學習,但是政策作法必須掌握變動特質,機動調整、即時修正,因應隨時可能出現的新一波攻擊。另外,政策必須跳脫平時的既有框架,容許組織結構和管理模式的調整,納入新的工具技術和業務持續運作方式,考量不同災害在時間空間動態變化的連鎖反應(chain reaction)及鏈結效應(cascading effect)。例如:可預期的颱風季節、突發的地震、高溫熱浪、水電吃緊都會考驗系統性風險管理、整備和跨部門協調模式,再複合疫病大流行,必然挑戰治理能力。

這其中隱含的挑戰就是:我們是否能夠在法制面擺脫僵化的行政體系運作,讓政策執行具有「彈性」來面對不確定性和複雜性?

每一波新的生物病原特徵可能不斷變異,經驗可以學習,但是政策作法必須掌握變動特質,機動調整、即時修正,因應隨時可能出現的新一波攻擊。 圖/歐新社
每一波新的生物病原特徵可能不斷變異,經驗可以學習,但是政策作法必須掌握變動特質,機動調整、即時修正,因應隨時可能出現的新一波攻擊。 圖/歐新社

面對前所未見的危機,從情境思考開始

面對此類案例及經驗極少且突發的緊急狀況,很難有足夠資訊與經驗,此時符合邏輯性的情境(scenario)想像就是風險管理很重要的能力。情境導入可協助探索風險議題,了解影響,務實面對可能狀況,針對不同類型問題探討不同境況的時間、空間特質,理解風險的系統性脈絡,導引可行的策略和方法。

因此,更需要藉由資源管理、風險管理和情境想定導入情境規劃(scenario planning),圍繞風險或問題,敘述風險的各個面向,盡可能擴大連結各種可能的不確定性元素,透過所有利害關係者聚焦情境共同思考,以故事講述來幫助大眾認知原先難以理解的脈絡。並可藉由機率分析不確定性的真實意涵,推演可能的狀況、熱區與弱點,掌握各個層級不同的保護標準需求,進而規劃研擬減災策略,設定資源投入及優先次序,也才能有效地進行風險溝通。

責任分擔與轉型因應

公私部門應協力合作,但是個人、社區、政府、企業需要責任分擔(responsibility sharing)。

個人判斷風險通常有其侷限,周邊易於察覺的狀況大多也會被視為重大威脅,但其它非直接存在或不可視的風險卻不太會被關注,某些人甚至認為COVID-19是一種「詛咒」或是「宿命」。但是,潛在的危險源未必就在周遭或可見,以至於當危機徵兆出現時,我們容易缺乏辨識能力、因應不及,從眾效應更易讓人產生集體迷思,甚至造成對確診者或特定族群的汙名化。

於是,我們必須從轉變認知開始,政府無法萬能,未來又必然面臨更多新的疫病威脅,這些危機將永遠改變我們的工作與生活方式,每個人都要自我整備,學習承受更大的衝擊和壓力。

數十年來社區營造的多元歷史可以看見,社區擁有豐富而多元的知識系統,具有融合在地智慧的風險管理策略,可以帶入因應未來的機會。透過這次事件,企業也應認知到災害復原計畫(disaster recovery plan,DRP)、業務持續運作管理(Business continuity management,BCM)與彈性制度的重要性,要依據企業特性重新定義DRP和BCM在組織戰略中所扮演的角色,不做的代價可能是更大的危機。

我們必須從轉變認知開始,這些危機將永遠改變我們的工作與生活方式,每個人都要自我整備,學習承受更大的衝擊和壓力。 圖/路透社
我們必須從轉變認知開始,這些危機將永遠改變我們的工作與生活方式,每個人都要自我整備,學習承受更大的衝擊和壓力。 圖/路透社

結論

COVID-19是全球共同因應衝擊非常重要的一次經驗學習,但明顯只是暖身。除非在未來幾年內快速改變全球氣候危機的曲線,否則複合式災害風險也還在上升,過去的「安全」與「穩定」狀態已逐漸質變,不穩定的未來、避免3C (Closed Spaces, Crowded Places, Close Contact;封閉空間、擁擠場域、緊密接觸)的生活方式,迫使我們必須動態建構「新常態」(new normal)。

普遍樂觀的看法是,疫病大流行後可能會有可預期的復甦成長,但相對的,世界局勢也將出現前所未有的激烈競爭。公私部門不同的角色是否有所預期,並做好成長的規劃?是否也準備好面對相隨的風險與危機?若我們習慣性低估風險,終究會有處理不完的危機,更遑論化危機為轉機。

在不確定性及複雜性越來越高的世界,不能只停留在「危機」處理層次,「風險」已成為系統性的關聯性架構,必須成為政策的前置工具。政府必須揚棄偏好處理危機的樂觀偏見,有系統的培育政策風險管理人才,建構從願景思考到情境規劃的能力,對於國家的穩定發展才會更有裨益。

在不確定性及複雜性越來越高的世界,不能只停留在「危機」處理層次,「風險」已成為系統性的關聯性架構,必須成為政策的前置工具。 圖/路透社
在不確定性及複雜性越來越高的世界,不能只停留在「危機」處理層次,「風險」已成為系統性的關聯性架構,必須成為政策的前置工具。 圖/路透社

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