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連川普也不敢撤照?中天不續照,敲響新聞自由喪鐘? ft. 劉昌德

圖/鳴人堂製
圖/鳴人堂製

(※ 文:許伯崧,鳴人堂編輯)

「NCC以7:0壓倒性駁回中天新聞台換照申請!」眾所矚目的中天新聞台換照案,在18日午間揭曉結果,國家通訊傳播委員會(NCC)委員會議以7:0的壓倒性比數,毫無懸念決議不予中天新聞台換照,中天新聞台必須於12月11日使用執照屆滿後歸還頻道。

這起沸沸揚揚的換照風波,始於中天新聞台使用執照期限將屆,依據《衛星廣播電視法》規定,衛星電視使用執照為六年,續照需經換照程序的審核與駁准。而若前推,「開一家電視台」首先需歷經申設,申設成功後每三年有一次評鑑,以及六年一次的換照程序,這些構成我國衛星電視廣播事業的法定程序。

媒體為何需結構管制?

以上形同媒體結構管制的控管作為,其管制原因與目的又為何?政治大學新聞系教授劉昌德以交通安全與駕駛執照為例,指出每個人都有移動的自由,但哪些人可以開車上路、成為職業駕駛,或是成為特定車種的駕駛,都會因為其專業技術而需經考核取得資格。

劉昌德說,這樣的考核與資格認定在於保障道路交通安全,否則每個人都可以開車上路卻沒有一定的技術,不僅導致交通大亂也危害用路人的安全。「電視台的執照如同我們的駕照考核」,劉昌德認為,電視台使用執照如同駕照般,其目的如同駕照的核發不在於剝奪用路人的移動自由,而是透過資格認定與評鑑,甚至撤銷執照的方式進行品質控管。

在這波換照風波中,有支持中天新聞台續照的意見指出,衛星電視的申設需事前申設,此事先審查的制度,已戕害憲法保障的言論自由,進而質疑,衛星電視的事前申設制度已有違憲之虞。

對此,劉昌德以Podcast錄音過程來賓及主持人的發言為例,「如在Podcast錄製過程,來賓與主持人都需要麥克風,否則聽眾無法聽到我們的聲音,但要幾支麥克風、各自的發言規則為何,則涉及這場Podcast的品質如何呈現」。他說「如果來賓喋喋不休,或是主持人不斷在來賓發言時干擾,聽眾聽到的成果便不理想」。劉昌德解釋,衛星電視執照的管控如同此機制,透過確立什麼時候使用麥克風、需要幾隻,以及建立發言規則,用意在於保障公共溝通與對話的品質。

就連川普也不敢撤照?

18日NCC委員會議據四大理由——屢次違規、內控失靈、大股東干擾、未說明改善可能性——駁回中天新聞台換照案後,除了反對方質疑此為政治裁定,也有聲浪批評,即便美國總統川普再怎麼討厭反對派的媒體,但也不敢撤照或不予續照,批判執政黨限縮與打壓新聞自由。

事實上,依各國新聞台的控管方式與密度來說,美國相較英國的管制係屬低密度。劉昌德解釋,川普討厭主流媒體,尤其不時指控CNN並揚言要關掉CNN,但為什麼川普也沒撤CNN執照,「因為CNN在美國不用執照」。

CNN不用執照?劉昌德說明,CNN此類衛星頻道屬付費頻道,只要你架小耳朵接收、付費給該公司,你就能收看,且CNN因採衛星發送不會有互佔電波問題,因此在美國,CNN不需要執照。但是,劉昌德補充,其他如NBC、ABC等無線電視台則需要執照。這些無線電視台也撤過照?「有。」劉昌德表示,1980年代後期便有無線電視台被撤照,雖然不是如前述的大型無線聯播網,「雖然罕見,但美國也同樣會撤照」。

但是,前述1980年代被撤照的例子是無線電視台,而非衛星電視,但台灣卻針對衛星電視做控管而美國沒有,難道是台灣不民主嗎?「美國常是特例」,劉昌德解釋在美國商業力量強大,因此導致管制較為寬鬆。

相較美國的低度管控,英國與歐洲的管制力道較強,英國在2000年過後也有撤照案例,除此英國通訊傳播管理局(Ofcom)對於新聞台的裁罰也常下鉅額罰款重手,最有名的案例是2019年俄羅斯的衛星頻道Russia Today(RT)因違反Ofcom所訂「廣播電視管理規則」與「公正報導義務」遭裁罰20萬英鎊(約756萬新台幣)。這些案例顯見各國對新聞媒體均有程度不一的管制,撤照與鉅額罰款的行政處分更非台灣獨有。

NCC如何獨立?

10月底,台北市長柯文哲在市議會接受質詢,被問及是否認為NCC在中天換照案中能公正審理,柯市長則回「你選了什麼委員就已經決定結果了」。

劉昌德對此指出,在過去新聞局的時代,新聞局長由行政院長任命,他以2005年東森S台被新聞局不予換照為例,由於新聞局長直屬行政院長,除了政治任命的色彩,也有政治力介入新聞自由的疑慮。後來東森S台提起行政訴願並成功,雖然在不予續照程序上有行政瑕疵,當年由新聞局長做出的決議是否有政治干預的疑慮,也是訴願成功因素之一。

2005年的此次爭議事件後來也促成NCC的誕生。在東森S台不予續照的風波中,劉昌德表示即便新聞局長如何自清自己的超然獨立、或是引用參酌多少專家學者的意見,依然改變不了他就是「行政院長任命」的客觀事實。但是,新聞業既不能不受控管,但也不能由受媒體監督的政府來決議執照核發許可,因此當時台灣參酌了美國聯邦通訊委員會(FCC)成立NCC,作為媒體管理的獨立機關。

相較新聞局長由行政院長直接任命,NCC的首長與委員由行政院長提名並需經立法院同意,且依據NCC組織法,NCC委員需來自不同專業領域,如傳播、公共行政或是經濟等。在此設計上,與過往新聞局長直接由行政院長任命,透過行政院長提名再通過國會任命,委員人選的爭議性較低,且具一定程度的民意代表性。

但是,目前國會多數黨與執政黨同屬一個政黨,在國會同意階段,難免有人數優勢上強行通過的疑慮。劉昌德解釋,NCC委員在設計上採取「交錯任期制」,委員任期有一定年限,且可經不同執政黨、不同行政院長的提名,因此普遍來說,會有不同行政院長提名的委員在同個委員會中。如2016年民進黨政府上任時,當時NCC委員有國民黨政府提名任命的委員;至於目前受輿論非議的,因民進黨連任成功使得委員組成為同個執政黨所提名,劉昌德說,在此制度設計下,的確會有這樣的情形發生,但他強調,不管是哪個政黨執政且連任,在這套制度下也必須思考同樣的質疑。

劉昌德認為,在媒體管理的制度設計上其實也有想到這樣的狀況,因此在新聞內容申訴與裁罰的實務運作中,會納入公民團體、學者專家與業者共同審議,此稱為「共管制度」。劉昌德舉例說明,在NCC所做出的裁罰案件中,並不由NCC委員單獨做出決議,而是由內容諮詢委員會負責。此委員會包含記者、專家學者與公民團體代表。換言之,以中天新聞台受申訴的新聞內容為例,這些被裁罰的案件並非僅由NCC委員決定,而是納入外部專業意見共同討論後作成,這些層層關卡的設計,在於降低政治力干預的隱憂。

但是,即便NCC在委員任派上採提名並經國會同意,且針對裁罰案件也採取共管制度,更有事前與事後的保障與救濟等手段,然這些複雜的制度設計,事實上不若閱聽眾在媒體親眼所見所聞而形塑的印象來得「直覺」。

例如,在中天換照事件中,行政院長蘇貞昌便對媒體發表評論,指出「電視台執照不是世襲制」,閱聽眾會否從「外觀」進而認定蘇院長隔空下行政指導?劉昌德建議,行政院長對NCC的職權僅在於「提名」,提名過後,即便院長再有理念想抒發,就政治人物的發言分際而言,他認為此發言恐怕有損NCC獨立機關形象。

什麼是新聞自由?

劉昌德說明,新聞自由在學理上分為「外部新聞自由」與「內部新聞自由」,但這些學術上的討論對閱聽眾而言較為抽象。他引用前中時記者黃創夏的貼文指出,所謂新聞自由是「記者能夠暢所當言,並非媒體老闆可以為所欲為」。

他說,以傳播學者身分的觀點來看,中天被裁罰或不被續照的理由,不該是因為特定政治意識形態或有「染紅」疑慮,他認為,不因特定政治立場而受罰,這是所謂的外部新聞自由。而內部新聞自由指的是記者能「言所當言」,由專業的記者決定報導內容,而非由老闆的意志決定。

但「老闆來做新聞」的現象不止中天新聞台,多數輿論也指向「三立與民視新聞台難道沒有嗎?」劉昌德認為,內部新聞自由不僅針對中天,同樣的自律規範也必須適用不同政治色彩的新聞機構,「新聞自由不是老闆的新聞自由,而是老闆出錢找會做新聞的人來做報導,這才是新聞自由」。

「我很支持NCC對不同政治色彩的新聞台採取一致標準」,劉昌德認為,在中天換照案中,NCC以內控與自律等要求及證據來審理中天換照案,他同意這樣的標準要適用在所有監理的新聞事業單位上,「這樣的標準是我們必須堅持的」。他並補充,如果中天新聞台換照案未來能成為判例的話,未來也提供一個方向,讓主管機關與社會大眾知道新聞機構就是要專業自主,而且要落實在編輯台上。

即便NCC已做出不予中天續照的決議,中天新聞台也預告將申請法院假處分先凍結NCC決議,預料雙方也將以法律戰進入第二回合。在中天換照一案中,除了雙方各持立場以「新聞自由」對抗「反紅媒」,更多關於新聞專業與自律的討論,才有助形塑閱聽眾理解並進一步想像專業媒體該是什麼模樣——這攸關台灣媒體環境將進入新局,或是持續阻滯不前。

▍本集節目討論

  • 中天換照風波:為什麼新聞台需要結構管制?
  • 開電視台需申設,事先審查違反言論自由嗎?
  • 「換照」還「撤照」:只有台灣有撤換照控管嗎?
  • 連川普也不敢撤照!其實CNN「不用執照」
  • 選什麼委員就有什麼結果?獨立機關如何更中立?
  • 關中天不關三民自?中天不續照如何成為判例?
  • 什麼是新聞自由?一堂新聞自由的通識課

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