江雅綺／獨立機關不獨立？從美國聯邦通訊委員會看NCC
最近有許多關於獨立機關NCC定位的討論，其中我們常常聽到「NCC是獨立機關、應獨立行使職權」、「行政院長不應對一個獨立機關指指點點」。似乎行政院長對一個獨立機關若是發表意見，就「破壞了獨立機關的獨立性」？
且讓我們來看看，台灣監理通訊傳播產業的獨立機關NCC，其模仿原型——美國聯邦通訊委員會（FCC），如何運作。
FCC「獨立」嗎？
FCC目前的主委Ajit Pai，是川普總統於2017年1月所提名、國會通過任命，不過，Pai也曾於2012年接受前總統歐巴馬提名擔任FCC委員。關注美國通傳數位政策發展的人都知道，歐巴馬總統任內的FCC強調網路中立，而川普總統則主張廢除網路中立原則，Pai既曾於歐巴馬總統期間任職FCC、再由川普總統升任為主委，分別參與了「網路中立性原則」與「廢除網路中立性原則」的過程，與提名的美國總統主張的通傳網路政策同步。
雖然美國學界、業界到政界，質疑現今「廢除網路中立性」政策的所在多有，但倒無人質疑Pai跟著總統政策改來改去，「獨立機關已經不獨立」。
最早由美國哥倫比亞大學法學教授吳修銘提出的「網路中立性原則」，主張所有網路服務提供者，均應對一切於網路上傳輸的內容、網站、平台、服務……平等對待、不應在傳輸速度或費用上有差別待遇。贊成網路中立原則者，認為此政策可避免大型網路服務業者濫用權力，對競爭對手網站差別待遇，藉以取得市場利益，卻傷害了消費者取得網路資訊的權利，也磨損了網路世界鼓勵自由、創新的價值。
反對網路中立原則者，則認為使用網路傳輸資源者本身就不平等，有些內容和網站使用傳輸資源多，有些則使用得少，針對用多者提高收費，屬市場自由競爭，合理正當。
姑且不論網路中立性原則究竟孰是孰非，但正反兩邊的主張完全背道而馳，最後FCC的決定，顯然是政策價值的選擇。
再看FCC的組織設計，掌管偌大美國的通傳數位法規政策，但委員只有5人。
除了主委由總統提名，第二名現任委員是Michael O'Rielly，首次擔任FCC委員可溯自2013年，由歐巴馬總統提名，2015年和2017年分別再獲提名續任。第三名委員Brendan Carr是2017年由川普總統提名的新任委員。第四名委員Jessica Rosenworcel是主張網路中立性的大將，亦是由歐巴馬總統於2012年提名上任，其後於2015、2017均得到續任。最後一名委員Geoffrey Starks於今年1月時獲得川普提名上任。
5位委員幾乎都是長期於公私不同部門鑽研、經營通傳產業法規政策，在總統換人時，委員並沒有跟著換人，國會也並沒有因此杯葛不同黨派的提名人選。固然FCC委員對網路中立性的立場或各有不同，但FCC對外政策，顯然一致配合新任總統。
獨立機關，大法官怎麼說？
由於台灣的憲政體制，NCC委員非由總統提名、而由行政院長提名，但行政院長的更換遠比總統頻繁，於是現行制度下，已無人事權的行政院長，僅能透過立法院監督獨立機關。但如此實務運作之下，和美國FCC已形似實遠。
獨立機關與行政一體、責任政治之間的關係，大法官釋字第613號做出了詳盡的說明。
釋字613肯認了獨立機關的合憲性，但亦於理由書中提到：
惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。」、「於我國以行政院作為國家最高行政機關之憲法架構下，賦予獨立機關獨立性與自主性之同時，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治。
幾份協同意見書中亦就獨立機關與責任政治多所闡述，例如許宗力大法官於協同意見書中提到：
對事的指揮監督與對人的任免乃建構責任政治不可或缺的兩大支柱。為防責任政治因獨立機關的設置而遭掏空，因此無論事的方面，如何鬆動行政首長的指揮監督，人的方面，如何限縮行政首長任免權之行使，均應設有一定底線，碰觸此底線，即構成行政一體與責任政治的當然違反。
林子儀大法官的協同意見書中亦提到：
基於效能政府之考量，以及行政院院長應為整體施政總負其責之責任政治原則，應有制度設計讓通傳會得有與其他部會溝通協調之管道，並允許行政院院長對於通傳會之一般政策決定，有一定程度的控管機制，凡此均取決於通傳會組織法或其他相關法律之細緻性規定。
今昔對照，恐怕只能說當年大法官，已預見了今日行政院與NCC之間可能產生的扞格了。
（原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」，原標題：〈打破獨立機關的迷思！從美國聯邦通訊委員會看NCC〉）
｜延伸閱讀｜
