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「文化」是城市治理的「主體」也是「介面」:2015臺灣的城市文藝復興運動

圖/聯合報系資料照片
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都市的性格:城市治理的文化轉向

全球化的時代,都市菁英們總在思索如何透過各種策略、模式及行動方案,提昇城市的競爭力。在激烈競爭下,世界宛如像一場城市戰爭,各個都市必須積極發展自己在地文化特色,歷史、人文與社會脈絡,尋求「差異化」的競爭。城市爭奇鬥艷的過程中,「文化」早已成為樹立城市個性的重要元素,成為辨別都市個性以及對外行銷的品牌。台灣的都市當然也跟上了這個潮流,呈現出治理策略上的「文化轉向」。

2015年開春,各縣市首長及文化局長已經上任兩個多月(文化部洪部長也於1月23日正式接任),歷經九合一大選後的新任文化首長,究竟將端出什麼「文化新政」?身在國立藝術大學的文化政策研究所,筆者對《藝術地圖》雜誌提出要遍訪全台縣市文化首長的計畫倍感興奮,也引頸期盼。

臺灣各都文化政策:「百花爭鳴」?還是「多頭馬車」?

誠然,因著城市文化首長背景、專長、個人風格和理想願景的差異,地方獨到的文化特色與策略,勢必呈現出台灣不同都市豐富、精彩的藝文內涵,以及在地文化百花爭鳴的多元樣態。

從各縣市強調對古蹟與有形、無形文化資產的保存(如楊梅鄭宅道東堂玉明邸、虎尾德興宮修復、2015彰化縣媽祖聯合遶境祈福、金門馬祖戰地文化),文學出版與藝術創作(青年文學獎、藝文獎項的設立),表演藝術和視覺藝術的發展(如紙風車藝術下鄉、雲林布袋戲實驗劇場、宜蘭社區劇場),博物館和美術館的興建與策展(如大溪木藝生態博物館、台中文學館、雲林故事館、水湳經貿園區城市文化館、南竿生態博物館、澎湖生活博物館),藝文空間(基隆港碼頭倉庫閒置空間再利用)與創意文化園區的規劃(如南投沙雕文化園區、基隆青年文化創意聚落),各類藝術文化節慶與活動(如新竹的客家桐花祭、夏天義民祭、台北的世界設計之都、歡樂宜蘭年、蘭陽國際低音提琴夏令營)的籌辦與文化觀光,乃至於流行音樂與空間的想像(台北的聲音地景)等等,城市文化政策匯聚出台灣的文化活力與人文地景的殊異特質。

只是相對地,五花八門的政策願景與策略目標,卻也讓各個城市宛如未經整合的多頭馬車。雖然依據地方制度法,文化施政是屬於地方政府的權限,而城市文化長期自主而多樣的發展,無疑是都市文化政策的理想。問題在於,現階段國家與都市文化資源的侷限性,並無法支撐各個縣市政府(宛如歐美聯邦制或邦聯制國家)過於「獨立」而「分權」的政策規劃。若中央與地方的文化治理各吹各的調,勢必使得原本就相當有限的文化資源更加分散。

圖/聯合報系資料照片
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中央與地方的文化資源,怎麼分配才合理?

從近年政府文化支出上來看,中央政府文化支出預算約占國家總預算的1.5%左右,而地方政府文化支出則占總預算的2%~2.5%之間。在中央與地方資源分配,2012年台灣中央與地方政府文化支出決算金額比約例為53:47,2014年則約為48:52。比起歐洲聯邦制或邦聯制的國家,如德國2008年中央與地方文化預算支出比13:87、瑞士11:89,台灣的文化政策制度設計上,當然不是走歐美聯邦制度國家的模式。這意味著中央與地方政府的文化政策目標與資源分配之間,必須做更多的協調、溝通與統整。

即使以歐洲單一制的國家如荷蘭(2006年)中央與地方文化預算支出比約為35:65,義大利(2010年)支出比36:64,以及瑞典45:55看來,台灣的中央文化部門依然掌握了大部分的文化資源。2010年台灣中央公款補助縣市政府金額,占各地方政府文化支出決算金額的10.5%、2011年佔13%,而2012年則為4.4%。顯然,中央補助款是文化部用來「整合」或者「籠絡」地方文化發展的策略手法之一。

中央與地方文化政策治理的「府際垂直整合」

臺灣文化部的組織與職掌雖已確立,但中央與地方政府的文化權限區分與合作關係卻仍不清楚,府際間也欠缺常設的文化協調、溝通與整合機制。大部分地方政府文化局處的各科職掌,並未納入文化部的影視、電影、出版、流行音樂、文創產業等業務範疇。中央與地方文化政策目標的協調,目前只透過一年兩次聯誼性質、媒體曝光式的全國文化首長會議,中央與地方業務承辦科員之間的「默契」往來,以及縣市文化首長的人脈關係來維繫,當然無法達成長期而具體共識。

在這次訪縣市文化局長訪談中,除了文創的「產值化」之外,幾乎看不到文化部「泥土化」、「雲端化」、「國際化」的目標。以歐洲同樣單一制的國家為例,法國中央與地方文化部門是透過每幾年一次的合約簽署,釐定府際間文化政策目標的協調與資源的整體發展運用。而台灣則是呈現中央與地方欠缺溝通、協調,文化資源與藝術補助的政策多頭馬車的現象。

圖/聯合報系資料照片
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文化作為城市治理的「主體」與「介面」:跨局處協調、溝通、整合

在各縣市文化首長專訪的內容中,文化局處長仍習慣在既有的藝文政策框架下,以及文化局獨立的職掌上談個人和城市的美學、藝文理念與願景。當然,城市的文資保存,表演與視覺藝術,社區營造與藝文節慶等核心領域十分重要,但當代的城市文化治理,已經不再是單純就文化局年度1%、2%的藝文資源分配管理可以達成。

當代都市治理的文化轉向,展現出一種嶄新的策略性都市規劃法。文化藝術不只是都市首長在治理過程中的用來美化、娛樂和點綴都市的化妝工具,而是翻轉城市治理的主體與核心價值典範。都市「文化治理」與「文化規劃」的意義,不在於「治理藝術文化人」、「規劃藝術文化資產產值」,而是將文化作為一種城市治理的意義生產介面,運用一個整合性、整體性途徑,使「文化意義與價值」辯論,巧妙地融入都市其他公共政策的計畫與發展程序之中,成為都市治理的「文化策略」。

近來台北市的松山文創園區、大巨蛋體育文化園區等個案的爭議,都清楚顯示藝文節慶活動、文資保存、文創產業作為一種都市文化策略,必須與都市治理的長期發展形構相互連結,透過文化與其他部門政策措施的整合性、全面性治理藍圖規劃,文化權力與資源分配決策機制的法制化,以及公私部門協力夥伴關係的網絡整合機制,對都市社會資本、經濟資本、藝術文化資本進行主導性、整合性的運用,才能讓文化部門走出長久以來為城市首長擦脂抹粉、邊緣化、工具化的角色。

簡單地說,「文化」是城市治理的「主體」,也是「介面」。為了彰顯文化部門深層的存在價值,文化局必須以更積極的「文化主體思維」(不論是歷史價值、美學價值、象徵價值、認同歸屬、社會價值、在地主體價值),更柔軟的身段與協調、溝通、整合能力,建立以藝術文化為核心的跨局處文化治理體制,將各種對都市市民致關緊要文化理念,滲入城市治理的模式之中。

城市治理的翻轉?城市文化自治條例的制定

城市治理的價值(如果目前是商業獲利和政治權力分配的價值)不會憑空翻轉,除非都市文化局處長能站在市長的高度,重新以文化為主體思考城市發展的藍圖與佈局,縱向與橫向文化政策目標、資源、權限的協調、溝通與整合,並從法規機制面落實文化政策。而文化局處專業行政人員則要具備跨局處的「能力」、「自信」和「專業」,將文化融入都市規劃、經濟(文創園區的商業合約、都市更新法規、BOT、ROT的辦法)、社會(族群、勞工、社群文化認同)、交通(地景道路美學)、教育(藝術教育、創意人才培育)等等局處的政策措施中,讓文化主導都市發展。這也是臺灣當前亟需制定國家「文化基本法」與城市「文化自治條例」的主要原因。

2014年9月4日九合一大選前,台北市許多藝文人士就提出了《市民文化宣言》,八大訴求包括:新任台北市長上任兩年內完成制定「台北市文化自治基本條例」、「召開台北市市民文化會議,訂定文化政策方針」、「落實文化權利調查報告及市民救濟管道」、「妥善分配藝文資源與展演空間」、「有效保護都市文化資產」、「確保社區文化自主與彈性治理」、「建立文化整體影響評估機制」,以及「建立民間文化政策監督機制」等。台北市柯市長在回應《市民文化宣言》時也承諾的,儘快推動「台北市文化自治條例」的制定過程,只可惜扮演領頭羊的台北市文化局,對於台北市長選前的承諾至今仍毫無音訊。

圖/聯合報系資料照片
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臺灣城市文藝復興運動?巧婦難為無米之炊…

再回到預算面,所謂巧婦難為無米之炊,要啟動台灣的城市文藝復興運動或城市文化的解放運動,不能僅僅靠幾個大型活動(世界設計之都)的辦理。目前地方文化預算編列偏低仍是重要的關鍵議題。除了專訪中基隆市文化局長提出了該強化藝企媒合的想法,尋找企業資源贊助之外,地方政府在高喊要城市「文化治理」、「文化自治」的同時,文化資源當然不能只期待中央的文化補助款項,而不著實編列地方文化預算。

依據憲法第164條,我國的教育、科學、文化經費,在中央不得少於其預算總額15%,在市縣不得少於其預算總額35%。依據憲法的精神,若地方教科文預算約為中央的2.5倍,那麼目前地方文化預算的編列的比例顯然偏低。

以2012年為例,中央政府文化支出約占國家總預算的1.46%。近年來地方政府文化支出預算金額雖有提升,2012年約占地方政府總預算比率的2.34%,2014年則約3%。但這之中不但包含了若干中央補助地方的文化補助款,當然也還遠遠不及憲法精神中所規範,地方文化支出約為中央文化支出2.5倍的比例。除了縣市文化政府應當提高文化支出預算之外,或許未來中央分配給地方政府的統籌分配款,得考慮框列一定比例的「文化專用款項」,但這一切仍須回到法制面的變革上。

2015年立春,各個都市的文化首長除了勾勒藝術、文化的理想與願景之外,如何實質地讓城市市民的文化主體性、市民(特別是原住民族與新住民)文化權利與文化參與、藝文創作與媒體出版自由、社區文化營造與自主、城市文化資產與歷史記憶、文創經濟與城市發展、文化資源與文化空間的妥適分配,乃至於城市文化整體影響評估和市民監督機制等等,都在都市文化政策中得到落實,這才是臺灣城市文藝復興運動的終極目的。

 

註:本文同步刊載於2015年3月號《art plus》雜誌專輯「文化,下一哩路往哪去?」中,轉載敬請註明出處。

 

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