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哈利波特的魔法月台:22或1/22個文化部?——淺談「行政院文化會報」

行政院文化會報召開首次會議,由閣揆林全親自主持,凝聚中央與地方文化治理能量。 圖...
行政院文化會報召開首次會議,由閣揆林全親自主持,凝聚中央與地方文化治理能量。 圖/行政院提供

「行政院文化會報」究竟將發揮如哈利波特魔法般22個文化部的加乘效益?還是將文化部稀釋成為追求其他22部會政策目標1/22的附屬品?

9月7日上午「行政院文化會報」召開首次會議,由閣揆林全親自主持。這是一個非常重要的國家文化政策機制,也是臺灣文化組織變革的關鍵環節。相信臺灣各界和一般民眾都抱持高度的期待。

不過,這個機制的成功與否,代表的是未來國家文化政策的推動,將發揮如哈利波特魔法般22個文化部的加乘效益,或者只是更加赤裸地,讓臺灣長期處於弱勢的文化部,以及政府微弱的文化價值理念、能量與資源等問題攤在政治、經濟的檯面上、陽光下,卻無法具體突破、解決。甚至使文化部為了爭取更多部會的預算和資源,而淪為迎合其他強勢部會的政策目標的附屬品,反被稀釋為其他部會的1/22個文化部。

期待行政院跨部會文化會報,不會像哈利波特穿越了魔法的月台後,卻發現了佛地魔般的真相:各部會(如同各界在年金改革會議過程一樣)依舊緊守本位主義,讓原已脆弱的文化價值主體更加撕裂、分散,讓大眾「看清」政府長期「看輕」這1/22個文化部積弱的事實。

跨部會「文化會報」並不是一個全新的機制,不是臺灣獨創、獨有的機制,也不是文化政策與治理組織變革中,能夠獨力發生效用的機制。面對行政院文化會報正式上路,作為文化政策的觀察及研究者必須提出幾個基本、卻核心的「W」、「H」跟「S」問題:

文化會報是什麼(What)?為什麼(Why)?誰在裡頭(Who)?怎麼運做(How)?然後,所以呢(So What)?

我認為,「行政院文化會報」成功與否的關鍵,除了建立機制並協調文化資源分配之外,更在於國家領導人對於文化的態度,以及相關部會首長的文化意識、心態及貫徹能力,有沒有辦法跨越不同部會的本位主義立場和思維,為臺灣整體的文化生態發展共同協力、合作、溝通、整合,讓文化的生命力在臺灣行政體制中,得到跨部會的滋養與支持。

行政院跨部會文化會報「是什麼what」?

行政院跨部會文化會報是當前臺灣文化政策組織變革中一個重要的環節,但這不是臺灣獨創、獨有的機制。目前歐美各國如奧地利、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、西班牙、瑞典、德國等等,在中央或地方政府文化事務上,都設有不同的常態性或特殊議題性跨部會協調與合作機制。制度的實質內涵,就在於從國家文化高度,建構一個以文化為核心的跨部會治理機制,讓文化價值理念貫穿各部會施政,統整國家有限而分散的文化資源。

這也就是林全院長日前所宣示,希望「文化會報能凝聚政策,在國家整體政策中有重量,蔡總統在選舉期間所提政見也要求,未來政府的施政要具有文化思維,這代表文化無所不在,政府每一項政策都可以有文化內含和特色,因此需要提高層次,成立文化會報,落實這樣的想法。」

而2016總統大選過程中,制訂文化基本法、召開全國文化會議、推動跨部會文化會報,建立文化影響評估機制,以及翻轉文化治理等理念,也是蔡英文總統和現任文化部長鄭麗君一再宣示的文化政見。

其實,在臺灣跨部會文化會報並不算是全新的概念。早期的國家文化建設發展委員會(文建會)就是奠基於由各部會首長、次長或者機關代表擔任文化發展委員,在主委的召集下跨部會地共推動國家整體文化事務的理念。只是文建會並不像過去國家經濟建設委員會,或者現在的國家發展委員會一般,受到政府的厚愛。當總統或行政院長不夠重視文化,各部會首長當然也不會把弱勢的文化部門放在眼裡。

2008年馬總統在競選過程中曾提出了「文化治國」的理念,強調要落實文化優先,文化領政,承諾要成立「文化諮議小組」,並召開年度「總統文化論壇」,只可惜這些文化政見並沒有發生。

2012年政府組織再造將「文建會」調整為「文化部」,希望能將文化事權集中處理,而文化優先、文化領政等宣稱,也持續成為文化政策的口號、目標。前文化部長龍應台亦曾提出「方糖溶於水」和「法國44個文化部」的概念,同樣是希望積極的讓文化主體思維,滲入所有部會施政措施之中,只可惜這個理念同樣沒有落實到法規和機制面。

2011年到2013年透過行政院和文化部擬定的「文化基本法」草案,試圖建立起機制,以中央文化事務主管機關(文化部)為核心,跨部會進行文化治理、協調、溝通及資源整合。如草案第六條所規範,「全國性文化事務,應由文化部統籌規劃,政府各機關應共同推動」。文化基本法立法精神強調,政府各部門制定各項政策都應有文化思維,文化事務是政府一體共同之任務,且全國性文化事務,除應由中央文化主管機關統籌規劃外,中央與地方各機關皆需共同推動。不過,文化基本法草案高懸的文化理想,至今終究還是沒有發生。

前總統馬英九曾提出了「文化治國」的理念,可惜政策並沒有落實。 攝影/陳柏亨
前總統馬英九曾提出了「文化治國」的理念,可惜政策並沒有落實。 攝影/陳柏亨

前文化部長龍應台(右一)曾提出「方糖溶於水」,讓文化主體思維滲入所有部會施政措施...
前文化部長龍應台(右一)曾提出「方糖溶於水」,讓文化主體思維滲入所有部會施政措施之中,卻缺乏法治面支持。 攝影/記者林澔一

行政院跨部會文化會報「為什麼why」?

大家可能會質疑,行政院本來就有常設的院會,為什麼行政院和文化部還需要疊床架屋,再設立一個行政院跨部會文化會報呢?問題就在行政院會的議程和資源分配上,由於兩岸、外交、經貿等資源強勢部會,以及實際的社會、民生相關議題上,往往讓文化部的聲音與無形的文化價值,被排在施政順序的尾端,或者國家政治、經濟、社會利益相對的邊陲地帶。

從近幾年社會上發生的文化抗爭,如建國百年的夢想家爭議、美麗灣事件、反兩岸服貿黑箱、反媒體壟斷等議題,不難發現在政府部門在重大文化相關事務的橫向或縱向溝通跟聯結,經常是混亂且不具成效的。

在文化經貿方面,文化與經濟部門涉及許多文化經貿事務的談判及溝通。早年臺灣為了加入全球自由貿易體系,從GATT到加入WTO談判的過程中,文化相關產業幾乎毫無保留地向世界市場自由開放,卻未見任何明確的文化影響評估。從兩岸服貿協議來看,進行中的TPP、TiSA、RCEP等區域性經貿協定談判過程在在顯示,文化部、經濟部、陸委會、原民會、外交部對於「文化優先」、「文化例外」與文化服務貿易並沒有共識立場。文化部門往往是在經貿自由開放的大方向決定後,才被「告知」要「相忍為國」、「共體時艱」地配合。

當文創經濟逐漸變成國家重點產業,「提振影視內容發展」成為文化會報主軸時,臺灣文化部門對人民參與文化生活權利的堅持,以及經濟部面對文化商品貿易與服務自由貿易原則,未來如何進行跨部會的溝通協調整合,務實地取得跨部會的共同立場,保障臺灣文化的主體性、特殊性、多樣性,已經是個不可忽略的跨部會文化議題。

此外,在文化涉外事務方面,臺灣欲由官方正式參與國際文化組織,如聯合國教科文組織(UNESCO)、藝術理事會與文化機構國際聯盟(IFACCA)等嘗試,在因國號而受阻的情勢下,無論是文化部主導的臺灣書院和全球文化布局,或者以更多元、開放的公私部門協力策略,在海外積極匯聚政府部門、臺灣民間藝術文化組織和個別藝術文化工作者的能量,都不是文化部交流司可以獨力達成。而外交部外交人員的傳統文化外交宣傳策略或訓練,也欠缺文化藝術價值為主體的交流思考,只有透過文化部與外交部的跨部會協調溝通機制,才能共同激盪出具有臺灣特色的全球文化布局策略。當文化成為國家的底蘊和軟實力的主軸,文化部與外交部之間更需要嶄新的協力機制與平台。

而在文化導向的都市開發,以及少數族群的文化權利方面,文化部和縣市政府、原民會、環保署之間,同樣需要透過細緻的跨部會協調,否則人民參與文化生活的權利,以及寶貴的有形、無形文化資產,都可能因此而受到損害,甚至消失。以臺東「美麗灣事件」為例,開發案限制了阿美族刺桐部落的傳統領域,輿論與學界都認為主張開發案明顯地危害原住民族的「文化發展權」,和少數族群參與日常文化生活的基本權利。另外,在地方諸多文化資產保存和古蹟的「自燃」事件中,文化部以及主管原住民事務的原民會卻都表示,無法介入地方政府文資審議會議,以及環保署主管的「環境影響評估」。

當國家和都市欠缺以「文化思維」為核心的跨部會文化協調機制,那麼經貿、兩岸、外交和開發部門,往往就主導了臺灣的文化經貿、文化外交、兩岸交流與都市開發的政策方向。行政院文化會報的目標就在「統籌國家文化發展政策、整合國家文化資源、協調跨部會文化發展事務、促進民間參與國家文化政策及議定國家文化獎項政策。」

臺東美麗灣開發案限制刺桐部落傳統領域,明顯危害原住民族「文化發展權」,卻因無相關...
臺東美麗灣開發案限制刺桐部落傳統領域,明顯危害原住民族「文化發展權」,卻因無相關法律,中央主管機關無法監督審議。 攝影/記者尤聰光

文資保存方面,同樣由於中央無法介入地方審議會議,使得寶貴文資可能面臨減損,如近來...
文資保存方面,同樣由於中央無法介入地方審議會議,使得寶貴文資可能面臨減損,如近來發生的多起古蹟自燃事件。圖為臺北市南菜園焚毀前後對照。 圖/文化部文資局;北市文化局

行政院跨部會文化會報:「誰在裡頭who」?「怎麼運作how」?

跨部會文化會報的機制中,誰來參與具有關鍵性的影響。早期的文建會原來希望由各部會首長或機關代表組織的委員會,能夠在各部會之間,扮演文化協調與統整的角色。然而當行政院長開始不出席文化會議,各部會首長也就跟著缺席。當各機關代表層級越來越低,那麼必然無法發揮推動國家文化建設發展的力量。

我想,因著前車之鑒,2016年7月5日通過的「政院文化會報設置要點規定」規定,會報設置召集人一人,由行政院院長兼任;副召集人二人,由行政院院長指派政務委員兼任;執行秘書一人,由文化部部長兼任。會報置委員十九人至二十五人,任期二年,由行政院院長就有關機關首長、專家學者或民間代表四人至六人派(聘)兼之。另外,要點規定文化會報委員均應親自出席會議,當由機關代表兼任之委員因故不能出席時,得指派該機關副首長出席。

政院文化會報每6個月召開會議一次,必要時得召開臨時會議。文化會報除正式會議外,亦成立專案小組處理特定議題,並可參採公民論壇意見形成政策議題。會議召開時,也將邀請相關機關(構)與地方政府代表、專家、學者、民間機構、團體及兒少代表列席,期能逐步落實文化公民權,推動跨部會重要文化政策。若能結合日後全國文化會議與地方文化論壇,或許有機會落實翻轉文化治理的政見理念。

在實質效益上,由於各部會目前都有編列相關預算,推動文化事務;為了整合各部會文化支出,達到政策統一與有效運用,是否可能透過跨部會協調機制、擬訂策略方案,並將行政院各部會預算屬於文化支出用途者,進行資源整合、分配,並將相關預算運用,納入文化發展會報中決議,真正達到文化加乘的目的,也就決定了臺灣是否可能實現22個文化部的理念。

9月7日行政院第一次召開的文化會報,由林全擔任召集人,政務委員林萬億、張景森擔任副召集人,文化部長鄭麗君擔任執行秘書,並由外交部等15個相關部會首長擔任委員;對外則聘請雲林科技大學文化資產維護系教授林崇熙、台北藝術大學博物館研究所教授陳其南、台北教育大學藝術與造形設計學系專任教授林曼麗與魏德聖等4位委員,這個組成、排場不難看出文化部和行政院的努力,希望將文化政策拉高到國家最高行政部門的層次。

教育部舉辦「青年政策論壇」邀請青年討論相關議題,其中一面向與青年文化有關。能結合...
教育部舉辦「青年政策論壇」邀請青年討論相關議題,其中一面向與青年文化有關。能結合全國、地方文化會議,或許是翻轉文化治理的契機。 攝影/記者胡經周

跨部會文化會報:「然後,所以呢so what」?

文化的方糖能否溶於水,癥結在於文化部與其他部會之間的協調整合機制,究竟有沒有辦法跨越本位主義地溝通,否則文化施政就像把沙子倒入汽車油箱一樣,只會讓文化引擎的運作更加滯礙難行、無法磨合。

其次,在每半年跨部會文化會報召開之前的議題、行政幕僚準備,以及各部會之間常設的溝通平台更是至關重要。據了解,文化部各司與經濟部、原民會、外交部等業務相關部會,針對個別文化議題,已經建立起經常性的協調溝通平台。

目前許多中央部會都已經建立跨單位溝通的標準處理流程,但是實際運作,多以臨時性議題的跨部會協調會議與工作小組為主,決策也多半為事務性質。許多跨部會的議題涉及政治決策與權責歸屬問題,並非事務層級的協調能處理。而各部會除了本位主義與專業偏執的問題外,首長授權不足也常使專業的平台會議徒具形式。

不過方糖溶於水之後,會不會被稀釋得嚐不出甜味,也是外界的一大質疑。目前行政院除了「文化會報」之外,還有科技會報、資訊通安會報、治安會報、食品安全會報、廉政會報等等,因此行政院文化會報成功的關鍵,除了機制建立之外,更在於國家領導人(總統和院長)對於文化的態度,和相關部會首長的文化意識、心態及貫徹能力。

不同的部會,能否超越本位主義立場和思維以及政治責任、職權歸屬,才是臺灣文化的生命力可否在政府行政體制中,得到跨部會能量滋養的關鍵。否則文化會報也可能使文化部淪為為了爭取更多部會的認同、預算和資源,進而迎合其他強勢部會的政策目標,卻反被稀釋、收編為22個部會的附屬品。

不同的部會超越本位主義立場和思維,才是文化生命力在跨部會行政體制中,能夠得到滋養...
不同的部會超越本位主義立場和思維,才是文化生命力在跨部會行政體制中,能夠得到滋養的關鍵。圖為臺中市政府將臺中國家歌劇院正式捐贈給文化部,為地方與中央合作、重整文化資源的案例。 攝影/記者喻文玟

文化部是我國主要文化事務的負責單位,必須以藝術文化為核心思維,整合各部會隱性的文化資源。但文化部如果沒有清楚的文化政策論述,和國家文化發展的整體藍圖,就無法主動地與其他部會協調整合,更遑論將文化思維理念融入其他部會的政策措施之中。

目前各部會職司規畫協調的綜合規劃部門,多有人力與規畫專業不足的問題,未來文化部要求各部會進行文化相關法規與措施的盤存,以及文化資源整合的過程中,勢必面臨人才、跨部會資源整合專業能力的問題。

面對當代文化事務的跨域挑戰,文化部必須具備「能力」、「自信」和「專業訓練」,前瞻性地將文化理念融入國家科技、經濟、財政、內政、交通、教育、國防、外交乃至國家安全部門的政策措施。唯有如此文化才可能逃脫被強勢政治、經濟部門工具化的命運。也唯有文化部積極主動地要求其他部會,進行文化相關法規和政策措施盤存,才可能發揮文化的「主體思維」。

當然,文化部門在政策決定上,也應當尋求一個能與外交、經濟、族裔部門彼此相容的位置,以及相互理解彼此的立場。作為一個傳統的弱勢行政部門,文化部只有透過培養文化人員的跨域專業,才可能贏得經濟部、外交部、陸委會、原民會、科技部的尊重與支持。

目前文化會報委員組成中唯一欠缺的拼圖,是縣市政府的首長和地方政府代表,地方代表在會報中仍然停留在列席的角色,使得民間可能產生的影響和參與,還是相當有限。除了國家中央層級的橫向協調外,文化事務的縱向連結關係,包括中央與地方針對文化議題,將如何協調以啟動相關程序、人員、資源的統整,以及中央如和地方文化局怎麼相互支持等,這些都是文化組織制度變革的重要環節,行政院實在不能忽視。

哈利波特的文化困境

學界也許點得出問題,卻沒有辦法解決政治問題。臺灣內有藍綠、外有統獨,社會功利思想普遍。在各方利益矛盾、文化認同不清、共識方向難尋的狀況下,往往讓政策的學理、價值的公共辯論,都顯得與現實衝突、失真、脫節。

像跨部會文化會報、文化影響評估這麼一點點冒出頭的文化嫩芽,面對政治、經濟、社會現實高牆的擠壓,突破一層、還有一層,恐怕穿不過層層的沙丘,就要窒息。臺灣這個政治、經濟、社會和文化之間平衡調節的框架要由誰來搭建?誰能聚合突破?就要看臺灣的領導人是否具有這個文化高度和能耐。

期待臺灣文化部這個體質衰弱的哈利波特,終能藉由行政院文化會報這個跨部會協調機制的魔法協助,勝過現實社會中各種可能壓倒文化嫩芽的佛地魔,成就臺灣22個文化部的相成乘效益,而不不致被稀釋、削弱為1/22個文化部的積弱事實。

唯有文化部積極主動地要求其他部會,進行文化相關法規和政策措施盤存,才可能發揮文化...
唯有文化部積極主動地要求其他部會,進行文化相關法規和政策措施盤存,才可能發揮文化的「主體思維」。 攝影/記者雷光涵

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