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文策院設置條例通過:耶誕節的文化禮物?或茶壺裡的文化風暴?(上)

圖/衛武營國藝中心提供
圖/衛武營國藝中心提供

文化內容策進院這議題表面看來單純,只是設立一個推動臺灣文化內容產業的中介組織,但實際上卻是個攸關整個國家文化治理與文創經濟生態體系的複雜問題。

文策院的成立觸及了:

  1. 文化中介組織在國家、市場與社會之間的角色定位的問題;
  2. 國家文創投資與市場性補助比重的議題;
  3. 市場性補助與投資獲利回饋機制的議題;
  4. 文創智庫及國家文化策略發展布局的議題;
  5. 臺灣文化治理組織再造與階段性轉型的深層課題;
  6. 文策院的專業人才任用的議題;
  7. 建立公民參與及監督機制,擴大公共課責的議題;以及
  8. 內容創作與市場媒合平台的議題。

    關於(8)文化創意產業的投資、融資如何委託專業管理公司,以及銀行對投資標的物的信用評等怎麼達到的問題,我就留給更專業的文創事業和投資經理人去談了,在這裡我更在意的是前面7個環節的課題。

    神秘莫測卻影響深遠的文化內容策進院

    立法院昨日(25日)三讀通過《文化內容策進院設置條例》,行政法人文化內容策進院(簡稱文策院)將在明年上半年成立,這對臺灣文化治理體制與文創經濟生態體系發展來說,無疑是一件影響深遠的大事。只是對一般民眾甚至文創的專家學者而言,這個未來文化界資金與影響力最龐大的文化中介組織,總是披著一層神秘的面紗,令人覺得高深莫測、難以捉摸。文創界等了好久的文策院條例在耶誕節的通過,為臺灣的文創經濟帶來新活水,或許是最棒的聖誕禮物。然而,人力、資金龐大的文策院成立,也不免將捲動文化界茶壺裡的文化風暴。

    文化部長鄭麗君於107年4月25日立法院教育及文化委員會法案報告中指出,文策院將以國家隊概念振興市場,作為連結政府與民間的專業中介組織,引入參與式機制,於落實臂距原則下,協力政府達成產業扶植公共任務。文策院將研發專業投資評估工具,包含無形資產評等機制、文化內容CSR推薦平台,及融資信保貸款保證等,逐步建立文化金融體系,期盼帶動民間投融資。

    未來文策院的範疇將聚焦發展振興影視、流行音樂、圖文出版、數位出版、遊戲、時尚設計、藝術支援及文化科技應用等文化內容產業。文策院也將打造跨部會、跨專業組織的共同平台,促進資源整合、跨域合作與資金投入,以國家隊概念形成策略聯盟,進而形塑國家文化品牌,積極拓展國內外通路,推動台灣原生文化內容國際傳播。

    相較於韓國文化創意產業振興院2013年一年編列83億預算,其中8成來自政府支出,鄭麗君部長強調,未來「文策院」預算編制除了政府支出之外,也希望結合2018年4月開辦的文化內容投資計畫,投入國發基金投資文創產業的100億元總額度。由此推估文策院未來年度可以運用的資金規模,約在7億的公務預算與國發基金的100億之間,對臺灣文化經濟和市場的影響力不可謂不深遠。

    未來文策院的範疇將聚焦發展振興影視、流行音樂、圖文出版、數位出版等文化內容產業。...
    未來文策院的範疇將聚焦發展振興影視、流行音樂、圖文出版、數位出版等文化內容產業。圖為導演葉天倫執導的《雙城故事》,曾在2015年獲文化部補助。 圖/青睞影視提供

    文策院:國家、市場與社會之間的文化中介組織角色

    文化中介組織制度的核心精神,在於政府堅守「臂距原則」,提供資源挹注卻不直接干預藝文創作與市場經濟運作,而尊重文策院的「專業性」、「獨立性」、「自主性」。文策院扮演國家、市場與社會之間的文化中介角色,一方面承接政府賦予的文化公共任務,一方面則藉由獨立董監事文創領域的專業治理,排除政治與商業力量干預,並透過公民參與和多重的監督機制擴大公共課責,增加專業文化中介組織與民眾之間的親近性。

    鄭麗君部長指出,文策院設置條例立法的三個主要目的在於:一、以臂距原則建構產業專業支持體系;二、以文化內容驅動產業創新升級;三、形塑國家品牌進行國際布局。文策院未來的八項核心業務,則包括:一、文化內容開發與應用;二、完善文化金融體系;三、產業人才開發及創新創業;四、產業產製支持及設施管理;五、國內外市場及通路拓展;六、國家品牌國際布局;七、著作權輔導;八、產業趨勢研究。

    在全球新自由主義的襲捲下,作為行政法人的文策院亦須引進企業經營精神,使業務的推行更講究效能。新公共管理講求體制縮編、財政精簡,文化機構亦不免被要求產值、提高自償率。只是未來文策院在「臂距原則」和新公共管理精簡組織、提高產值效能的雙重目標間,如何透過民主方式確保組織運作的公開透明、公正監督與課責,又保持其專業性、獨立性、自主性,是其承擔文化公共任務的同時所面對的關鍵挑戰。

    文策院是投資單位還是補助單位?雙軌制比重怎麼定?

    在文化部和文創投資及內容產業的市場性補助對象之間,能有個專業而獨立的中介機構是件立意良善的好事。但民間對於文策院未來的文化預算支出的分配,以及市場性補助議題,仍有諸多疑義未解,也可能引起更多文化風暴。

    問題之一是,文策院究竟是投資單位還是補助單位?單是成立一個文化中介組織,是無法解決臺灣藝文界和大眾長期以來,對於政府為何要去補助盈利性高的流行音樂(例如近年來的陳妍希、陳綺貞等補助爭議)、影視產業及遊戲、時尚等文創產業的疑慮。將來文策院內容產業投資、融資與市場性文化補助的預算經費來源,是否排擠非營利藝文機構和團體的補助經費?文化內容產業市場性補助和藝文補助、文資保存經費預算比例又如何設定?這些問題在文策院正式成立後將更加凸顯。

    問題之二,則在於國家文化支出究竟該如何分配在哪些文化產業的市場補助、事業投資上?文化內容相關產業若包含文創產的15+1類或特定內容產業,那麼影視、視覺、音樂及表演、工藝、電影、廣播、遊戲及動漫畫、出版等文化內容相關產業類別的比重各應該是多少,相對於國藝會、國家電影中心和國家表演藝術中心等文化中介組織的補助經費規模,文化內容產業支出比例是否符合藝文界和民眾的期許?

    問題之三,在於文化部每年撥補多少預算給文策院,佔年度文化預算的多少比重?文策院年度預算來源是否由經濟部、科技部、國發會國發基金、內政部等部會編列投資、融資預算,再透過行政院跨部會文化會報去整合協調,而非吞食現行年預算不到政府支出1%的文化部文化預算?這些都是臺灣文化內容產業發展的策略性問題。

    從文策院設置條例(第三條第四款說明)看來,文化部將採取投資及多元資金挹注服務,也就是一方面運用市場性獎補助,一方面用行政院國家發展基金投資之雙軌資金,並媒合民間投融資資金,達成多元資金統籌運用綜效。但所謂雙軌制只是巧妙地規避了文策院未來文化支出中,究竟多少比重放在市場性補助,而多少放在投融資的問題。雙軌的預算來源是否明確區隔,這個投資與補助的角色定位問題是文化部及文策院都不容迴避的。

    依據2016年臺灣文化政策研究學會進行的「臺灣文化價值先期調查研究」,當問及「為了保存和提倡臺灣核心文化價值,您最希望公共『文化支出』用在哪些領域藝術文化政策和措施?」有高達80.5%的受訪者認為「保存有形及無形文化資產」最可以保存臺灣的核心文化價值。另外71.6%的民眾認為「投入臺灣藝文化政策的深度研究」最有助於提倡臺灣文化價值。這與目前文化部投入最多的文創、影視流行音樂產業預算,其實具有相當大的落差。

    如果文策院的市場性補助和部分投資預算仍是來自文化部編列的文化支出,而文策院投入在影視音、遊戲、動漫的支出比例如此偏重(7億到100億經費預算),那麼即使屆時由文策院來決定投資、融資文創產業,以及市場性補助的標的和比例,大眾依舊要繼續質疑公共文化支出的分配比重,以及國家文化政策對於藝文扶植與經濟產值的路線走向。即使文策院未來的經費來自國發基金,大量的市場性補助仍不免模糊了文化部保存及推動臺灣藝術文化內在價值的核心角色,也不免排擠了國家極為有限的文化行政的人力。

    文化內容產業和市場性補助預算規模的政策性決定,本就應由文化部來決策,而文化內容產業市場媒合與策進,就應該由文策院專業人才來做。當兩個層次的問題在制度設計中沒能釐清,都混由文策院未來的運作來決定,勢必出現父子騎驢的兩難困境。

    調查研究發現,高達80.5%的受訪者認為,公共文化支出用在「保存有形及無形文化資...
    調查研究發現,高達80.5%的受訪者認為,公共文化支出用在「保存有形及無形文化資產」上,最可保存臺灣的核心文化價值。圖為台北市三井倉庫,最具特色的半圓形山牆為仿舊新作。 攝影/許伯崧

    從0到1到無限大,別忘了再到0:市場性補助的獲利回饋機制

    2017年3月份文化部成立空總文化實驗時,鄭麗君部長曾強調,文化實驗室的建構工作,在邀請民間各界的力量,建構文化創新生態系。而一個國家對於文化創意經濟生態的支持體系,則包括從0到1的創意生成、製作過程的支持體系,以及從1到無限大的創新育成支持體系之兩階段支持體系。鄭麗君表示,「從0到1的這個孵化過程是最困難的,我們將從最前端的政策支持起,無論成功或失敗,文化實驗室最重要的精神是嘗試」。至於從1到無限大的創新育成支持體系,看來則得倚重文策院來整合與介接政府、民間資金、人才、通路及技術,建立文創產業投資、融資與市場性補助的媒合平台與產業網絡。

    我關切的,則是如何縮短文創經濟從0到1的創作孵育距離,以及如何將無限大的資源再回饋到0的創作孵育端,建立一個交互滋養的文創經濟生態循環體系。要將創意生成從0到1孵化的距離縮短的最好方式,不單單是文化實驗室機構的建立,更必須投入更多的文化經費資源,設法讓孵化創意的0的基地盡可能地豐富、壯大,而使各種從0孵化成1的可能性增加。

    當0的基體和內在的創意動能放大、增加,0與1之間的距離就相對地縮短,突破瓶頸的可能就相對增加。這也就是為什麼我們主張,必須在文創經濟生態體系中,建立明確的文化投、融資的獲利回饋機制,讓文創投資的獲利可以回到藝文資源相對弱勢的創作端,以及孵化創意育成人才的環境端。

    文化部透過文策院進行市場性補助策略並非不可,問題在於,透過國發基金、創投基金所投資,以及市場性補助預算多元挹注的文創或內容產業,屆時是否有相關配套措施和回饋機制的設計,以及其他文化特別稅法(像法國電影稅、電子書、影音光碟稅等),讓文創投資的獲利可以回到藝文弱勢的創作端,以及其他藝術文化含量高但產值較低的藝文工作者身上?

    從0到1到無限大很好,但千萬別忘了要再到0。沒有明確的文化投、融資的獲利回饋機制,或者特別稅的課徵,讓藝文創意產業的創作端得到資本獲益的活水滋養,臺灣的藝文經濟生態體系就不可能健全,創作者和資本家的藝文財富分配,就不可能達成符合社會期許的公平正義。

    ▍下篇:

    文策院設置條例通過:耶誕節的文化禮物?或茶壺裡的文化風暴?

    圖為今年文化部舉行「文化內容投資計畫啟動記者會暨媒合會」,部長鄭麗君(右四)、國...
    圖為今年文化部舉行「文化內容投資計畫啟動記者會暨媒合會」,部長鄭麗君(右四)、國發會主委陳美伶(左三)、金管會副主委鄭貞茂(右三)等人出席啟動點亮儀式。 圖/聯合報系資料照

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