「文化」是城市治理的「主體」也是「介面」：2015臺灣的城市文藝復興運動
都市的性格：城市治理的文化轉向
全球化的時代，都市菁英們總在思索如何透過各種策略、模式及行動方案，提昇城市的競爭力。在激烈競爭下，世界宛如像一場城市戰爭，各個都市必須積極發展自己在地文化特色，歷史、人文與社會脈絡，尋求「差異化」的競爭。城市爭奇鬥艷的過程中，「文化」早已成為樹立城市個性的重要元素，成為辨別都市個性以及對外行銷的品牌。台灣的都市當然也跟上了這個潮流，呈現出治理策略上的「文化轉向」。
2015年開春，各縣市首長及文化局長已經上任兩個多月（文化部洪部長也於1月23日正式接任），歷經九合一大選後的新任文化首長，究竟將端出什麼「文化新政」？身在國立藝術大學的文化政策研究所，筆者對《藝術地圖》雜誌提出要遍訪全台縣市文化首長的計畫倍感興奮，也引頸期盼。
臺灣各都文化政策：「百花爭鳴」？還是「多頭馬車」？
誠然，因著城市文化首長背景、專長、個人風格和理想願景的差異，地方獨到的文化特色與策略，勢必呈現出台灣不同都市豐富、精彩的藝文內涵，以及在地文化百花爭鳴的多元樣態。
從各縣市強調對古蹟與有形、無形文化資產的保存（如楊梅鄭宅道東堂玉明邸、虎尾德興宮修復、2015彰化縣媽祖聯合遶境祈福、金門馬祖戰地文化），文學出版與藝術創作（青年文學獎、藝文獎項的設立），表演藝術和視覺藝術的發展（如紙風車藝術下鄉、雲林布袋戲實驗劇場、宜蘭社區劇場），博物館和美術館的興建與策展（如大溪木藝生態博物館、台中文學館、雲林故事館、水湳經貿園區城市文化館、南竿生態博物館、澎湖生活博物館），藝文空間（基隆港碼頭倉庫閒置空間再利用）與創意文化園區的規劃（如南投沙雕文化園區、基隆青年文化創意聚落），各類藝術文化節慶與活動（如新竹的客家桐花祭、夏天義民祭、台北的世界設計之都、歡樂宜蘭年、蘭陽國際低音提琴夏令營）的籌辦與文化觀光，乃至於流行音樂與空間的想像（台北的聲音地景）等等，城市文化政策匯聚出台灣的文化活力與人文地景的殊異特質。
只是相對地，五花八門的政策願景與策略目標，卻也讓各個城市宛如未經整合的多頭馬車。雖然依據地方制度法，文化施政是屬於地方政府的權限，而城市文化長期自主而多樣的發展，無疑是都市文化政策的理想。問題在於，現階段國家與都市文化資源的侷限性，並無法支撐各個縣市政府（宛如歐美聯邦制或邦聯制國家）過於「獨立」而「分權」的政策規劃。若中央與地方的文化治理各吹各的調，勢必使得原本就相當有限的文化資源更加分散。
中央與地方的文化資源，怎麼分配才合理？
從近年政府文化支出上來看，中央政府文化支出預算約占國家總預算的1.5%左右，而地方政府文化支出則占總預算的2%～2.5%之間。在中央與地方資源分配，2012年台灣中央與地方政府文化支出決算金額比約例為53：47，2014年則約為48：52。比起歐洲聯邦制或邦聯制的國家，如德國2008年中央與地方文化預算支出比13：87、瑞士11：89，台灣的文化政策制度設計上，當然不是走歐美聯邦制度國家的模式。這意味著中央與地方政府的文化政策目標與資源分配之間，必須做更多的協調、溝通與統整。
即使以歐洲單一制的國家如荷蘭（2006年）中央與地方文化預算支出比約為35：65，義大利（2010年）支出比36：64，以及瑞典45：55看來，台灣的中央文化部門依然掌握了大部分的文化資源。2010年台灣中央公款補助縣市政府金額，占各地方政府文化支出決算金額的10.5%、2011年佔13%，而2012年則為4.4%。顯然，中央補助款是文化部用來「整合」或者「籠絡」地方文化發展的策略手法之一。
中央與地方文化政策治理的「府際垂直整合」
臺灣文化部的組織與職掌雖已確立，但中央與地方政府的文化權限區分與合作關係卻仍不清楚，府際間也欠缺常設的文化協調、溝通與整合機制。大部分地方政府文化局處的各科職掌，並未納入文化部的影視、電影、出版、流行音樂、文創產業等業務範疇。中央與地方文化政策目標的協調，目前只透過一年兩次聯誼性質、媒體曝光式的全國文化首長會議，中央與地方業務承辦科員之間的「默契」往來，以及縣市文化首長的人脈關係來維繫，當然無法達成長期而具體共識。
在這次訪縣市文化局長訪談中，除了文創的「產值化」之外，幾乎看不到文化部「泥土化」、「雲端化」、「國際化」的目標。以歐洲同樣單一制的國家為例，法國中央與地方文化部門是透過每幾年一次的合約簽署，釐定府際間文化政策目標的協調與資源的整體發展運用。而台灣則是呈現中央與地方欠缺溝通、協調，文化資源與藝術補助的政策多頭馬車的現象。
文化作為城市治理的「主體」與「介面」：跨局處協調、溝通、整合
在各縣市文化首長專訪的內容中，文化局處長仍習慣在既有的藝文政策框架下，以及文化局獨立的職掌上談個人和城市的美學、藝文理念與願景。當然，城市的文資保存，表演與視覺藝術，社區營造與藝文節慶等核心領域十分重要，但當代的城市文化治理，已經不再是單純就文化局年度1%、2%的藝文資源分配管理可以達成。
當代都市治理的文化轉向，展現出一種嶄新的策略性都市規劃法。文化藝術不只是都市首長在治理過程中的用來美化、娛樂和點綴都市的化妝工具，而是翻轉城市治理的主體與核心價值典範。都市「文化治理」與「文化規劃」的意義，不在於「治理藝術文化人」、「規劃藝術文化資產產值」，而是將文化作為一種城市治理的意義生產介面，運用一個整合性、整體性途徑，使「文化意義與價值」辯論，巧妙地融入都市其他公共政策的計畫與發展程序之中，成為都市治理的「文化策略」。
近來台北市的松山文創園區、大巨蛋體育文化園區等個案的爭議，都清楚顯示藝文節慶活動、文資保存、文創產業作為一種都市文化策略，必須與都市治理的長期發展形構相互連結，透過文化與其他部門政策措施的整合性、全面性治理藍圖規劃，文化權力與資源分配決策機制的法制化，以及公私部門協力夥伴關係的網絡整合機制，對都市社會資本、經濟資本、藝術文化資本進行主導性、整合性的運用，才能讓文化部門走出長久以來為城市首長擦脂抹粉、邊緣化、工具化的角色。
簡單地說，「文化」是城市治理的「主體」，也是「介面」。為了彰顯文化部門深層的存在價值，文化局必須以更積極的「文化主體思維」（不論是歷史價值、美學價值、象徵價值、認同歸屬、社會價值、在地主體價值），更柔軟的身段與協調、溝通、整合能力，建立以藝術文化為核心的跨局處文化治理體制，將各種對都市市民致關緊要文化理念，滲入城市治理的模式之中。
城市治理的翻轉？城市文化自治條例的制定
城市治理的價值（如果目前是商業獲利和政治權力分配的價值）不會憑空翻轉，除非都市文化局處長能站在市長的高度，重新以文化為主體思考城市發展的藍圖與佈局，縱向與橫向文化政策目標、資源、權限的協調、溝通與整合，並從法規機制面落實文化政策。而文化局處專業行政人員則要具備跨局處的「能力」、「自信」和「專業」，將文化融入都市規劃、經濟（文創園區的商業合約、都市更新法規、BOT、ROT的辦法）、社會（族群、勞工、社群文化認同）、交通（地景道路美學）、教育（藝術教育、創意人才培育）等等局處的政策措施中，讓文化主導都市發展。這也是臺灣當前亟需制定國家「文化基本法」與城市「文化自治條例」的主要原因。
2014年9月4日九合一大選前，台北市許多藝文人士就提出了《市民文化宣言》，八大訴求包括：新任台北市長上任兩年內完成制定「台北市文化自治基本條例」、「召開台北市市民文化會議，訂定文化政策方針」、「落實文化權利調查報告及市民救濟管道」、「妥善分配藝文資源與展演空間」、「有效保護都市文化資產」、「確保社區文化自主與彈性治理」、「建立文化整體影響評估機制」，以及「建立民間文化政策監督機制」等。台北市柯市長在回應《市民文化宣言》時也承諾的，儘快推動「台北市文化自治條例」的制定過程，只可惜扮演領頭羊的台北市文化局，對於台北市長選前的承諾至今仍毫無音訊。
臺灣城市文藝復興運動？巧婦難為無米之炊…
再回到預算面，所謂巧婦難為無米之炊，要啟動台灣的城市文藝復興運動或城市文化的解放運動，不能僅僅靠幾個大型活動（世界設計之都）的辦理。目前地方文化預算編列偏低仍是重要的關鍵議題。除了專訪中基隆市文化局長提出了該強化藝企媒合的想法，尋找企業資源贊助之外，地方政府在高喊要城市「文化治理」、「文化自治」的同時，文化資源當然不能只期待中央的文化補助款項，而不著實編列地方文化預算。
依據憲法第164條，我國的教育、科學、文化經費，在中央不得少於其預算總額15%，在市縣不得少於其預算總額35%。依據憲法的精神，若地方教科文預算約為中央的2.5倍，那麼目前地方文化預算的編列的比例顯然偏低。
以2012年為例，中央政府文化支出約占國家總預算的1.46%。近年來地方政府文化支出預算金額雖有提升，2012年約占地方政府總預算比率的2.34%，2014年則約3%。但這之中不但包含了若干中央補助地方的文化補助款，當然也還遠遠不及憲法精神中所規範，地方文化支出約為中央文化支出2.5倍的比例。除了縣市文化政府應當提高文化支出預算之外，或許未來中央分配給地方政府的統籌分配款，得考慮框列一定比例的「文化專用款項」，但這一切仍須回到法制面的變革上。
2015年立春，各個都市的文化首長除了勾勒藝術、文化的理想與願景之外，如何實質地讓城市市民的文化主體性、市民（特別是原住民族與新住民）文化權利與文化參與、藝文創作與媒體出版自由、社區文化營造與自主、城市文化資產與歷史記憶、文創經濟與城市發展、文化資源與文化空間的妥適分配，乃至於城市文化整體影響評估和市民監督機制等等，都在都市文化政策中得到落實，這才是臺灣城市文藝復興運動的終極目的。
註：本文同步刊載於2015年3月號《art plus》雜誌專輯「文化，下一哩路往哪去？」中，轉載敬請註明出處。
