陳玠宇／居住正義呼聲下，「囤房稅」可能面臨的現實問題
在2019年9月開始的會期，時代力量黨團正式提出《房屋稅條例》修正案，推動囤房稅，希望藉此改善台灣租屋市場及居高不下的房價，立意良善，並引起社會廣大迴響。
提高房屋稅能否達到期待的效果，仍需更多實證研究來證明。結論上，筆者認同「空屋稅」的方向，即以房屋有無使用來決定是否課徵較高的稅率，藉此活絡租屋市場。
至於以持有房屋數量作為是否課徵較高稅率的「囤房稅」，則採取相對保守的態度，因為持有幾戶房屋和有沒有使用是兩回事。對於「空店稅」，筆者抱持懷疑的態度，畢竟住家用房屋和非住家用房屋各有不同用途，且店面空置的原因很多，加稅能否解決問題，也有待檢驗。
本文從「稅」的簡要概念出發，借用租稅的課徵原因和基礎原則，和大家一起討論囤房稅或空屋稅，在理論上和現實上可能出現的問題。
為什麼要課稅？要怎麼課才公平？
在討論囤房稅之前，要先和大家聊聊一些租稅的基本問題。首先，國家為什麼要對人民課稅？錢，最重要的原因就是錢。國家需要建設，建設需要花錢，有財政需求所以向人民收錢，這種稅我們叫作「財政目的租稅」，絕大多數的租稅都屬於這一類。
那錢應該要怎麼收才公平？國家會依照每個人不同的負擔能力來課稅，稱為「量能課稅原則」，是稅法最重要的指導原則。
譬如，我們拿到薪水後有很大一部分是會用來養活自己或是家人，這部分國家不能課稅，稱為「免稅額」（《所得稅法》第17條第1款）；我們還要繳房租或房貸利息、要看醫生、買保險等，這個些費用也要扣掉，稱為「扣除額」（《所得稅法》第17條第2款）；此外基於工作需要所支出的成本費用，也要從所得當中扣除，稱為「必要費用」（《所得稅法》第14條）。
簡單來說，收入扣除成本費用和日常生活所必要的花費後，剩下來的錢才是我們可以自由運用的，而這些才能代表我們的負擔能力，國家只能針對這部分來課稅。
非財政目的租稅：收入不是主要目的
前面提到的財政目的租稅以外，還有「非財政目的租稅」。國家利用減少或是增加租稅負擔來當作誘因，吸引納稅義務人做一些國家期待的事情，藉此達成特定政策目的。財政收入在此不是主要的目的，特定政策目的才是。
非財政目的租稅又可以依照租稅負擔減少或是增加，分成「租稅優惠」和「租稅特別負擔」。前者例如國家基於促進特定產業發展，而給予該產業租稅上的減免；後者則如國家基於國民健康，而對特定產品加徵租稅，像是菸酒稅。
非財政目的租稅其實受到蠻多質疑和批評，最大的問題在於，非財政目的租稅違背了量能原則。國家明白昭示，在特定情況下課稅可以是不公平的——在擁有相同負擔能力的前提下，有些人可以少繳，有些人卻要多付一點。
此外，非財政目的租稅給予特定產業優惠，或是對特定商品加稅，還可能破壞市場中立性。過度的優惠造成國家收入減少，舉債增加；過度的特別負擔則可能侵害人民的自由，變相懲罰特定行為人。
房屋稅是什麼？
房屋稅是一種財產稅，財產稅針對財產所有人課稅，有房子、有土地就要被課稅。然而，財產稅的正當性，一直都存有爭議。
- 質疑一：持有財產就代表納稅義務人有租稅上的負擔能力嗎？
假設我有一間房子，我可能拿來自己住、給親屬使用或是拿來當作倉庫，這個時候房子並不會為我帶來所得，我的負擔能力也不會因此增加，對我課稅似乎違反量能原則。當我把房子出租給別人，我會得到租金收入，這才代表我的負擔能力增加，這時候再對我課徵所得稅應該也不遲。
- 質疑二：課徵財產稅有沒有構成重複課稅？
不動產可以說是過去所得的累積，很多人花了畢生積蓄買了一間房子，在過去獲得所得時就已經課過所得稅了。今天把累積的所得換成一間房子後，國家又對房子課稅，是不是有針對同一筆所得重複課稅的疑慮？
雖然課徵財產稅的質疑很多，但因為房屋稅和地價稅都是地方稅，是地方重要的財政收入來源，所以在政治現實上有其改革的困難。國家還是會繼續課徵房屋稅，各國皆然，因為有房子的人看起來很有錢，不管這房子是不是真的增加了納稅義務人的負擔能力。
現行《房屋稅條例》將房屋區分為「住家用」和「非住家用」。住家用又可分為「供自住或公益出租人出租」以及「其他供住家用」兩類，非住家用又可分為「營業用」和「非營業用」兩類（《房屋稅條例》第5條），稅率差異簡單整理如下：
因為住家用涉及到居住權的保障，所以住家用的房屋稅稅率較低。針對非自住者課徵較高的房屋稅會產生一些問題，立法者可能認為房屋出租給他人後，房屋所有權人會收到租金，所以有比較高的負擔能力。
然而房屋稅可以轉嫁，如果房東把房屋稅反映在租金上，最後承擔稅捐的反而是經濟能力相對弱勢的承租人。不管是持有人本人自住和是出租給別人住，都涉及居住權的保障，所以差別稅率在這裡是否合理，仍討論空間。
《房屋稅條例》也規定，地方政府可以在《房屋稅條例》所訂的範圍內自行訂定稅率。若針對非自住房屋用房屋持有戶數來作為差別稅率的基準，有越多戶，就課徵越高的稅率，這就有囤房稅的色彩了。
不過對此，地方政府大多仍僅課以1.5%的最低稅率，這也是本次時代力量黨團提案修法的重點。3戶以下維持原稅率，4戶以上採取累進稅率，10戶以上更可課徵6%至10%的高稅率，目的就是增加房屋的持有成本，抑制房市投機炒作。
囤房稅？空屋稅？
在這次提案前，關於囤房稅和空屋稅的討論也持續了好一段時間。二者的性質就是前面提到的「非財政目的租稅」。
政府課徵囤房稅或空屋稅不是為了要錢，而是希望透過租稅特別負擔的手段，來達到健全房市的效果。非財政目的租稅破壞了公平課稅的量能原則，在使用上必須格外小心。
囤房稅可能出現的問題，包括前面提到的所有人透過租金轉嫁給承租人，以及並不是持有多戶房屋的所有人就是要炒作房市，一概課徵高稅率並不公平。更不用說有些人的房子是繼承來的，有些人則是用畢生積蓄買房養老，以收租維持退休生活，有些人則用來經營民宿和旅館業。
單純持有多戶可能不足以作為課徵高稅率的原因，還需要搭配其他條件，像是短時間內買進賣出，或是長期持有房屋卻空置不使用，就有投機炒作之虞。因此，比起用持有戶數來當作是否課徵高稅率的囤房稅，筆者認為空屋稅的課徵更具正當性，即以納稅義務人所持有的房屋是否使用，作為差別待遇的標準。
雖然房屋是個人財產，每個人對自己的財產有自由使用的權利，但財產所有人也負有一定的社會義務。房屋及土地有其稀少性，如果長期持有房屋而閒置不使用，將阻礙租屋市場的健全，不利國家對人民居住權的保障。
空屋稅使用上也必須非常小心，台灣雖然不大，但各地的租屋市場卻大不相同。由中央訂定一定的稅率範圍，交由各地方政府決定適用的稅率，應是比較妥當的作法。
值得注意的是，即便交給地方政府，還是有許多現實上困難的地方。以新北市為例，有人口極為稠密的中永和地區，也有人口較少的雙溪坪林區；就算在同一區裡面，也有靠近主要幹道的人口聚集區，或人口相對稀少的郊區；更有許多縣市人口不斷外流，房屋閒置並不能歸咎給所有人。
雖然筆者認同空屋稅的方向，但在制度的設計上如何更加細緻，仍有待社會集思廣益。
空店稅？建商囤房稅？
面對東區商圈蕭條，台北市政府過去就曾討論過空店稅的課徵，但最後無疾而終。這次時代力量黨團的提案，也包括針對非住家用房屋未為使用者，課徵5%至8%的稅率，即是俗稱的「空店稅」。
空店稅面臨到的問題和空屋稅一樣，每個地方的租屋市場不同，即使在同一地區也有市區和郊區之分。加上人口流失的因素，店面租不出去也不能歸咎在房東身上。
更重要的是，如果針對住家用房屋課徵空屋稅，是希望房屋所有人將閒置的房屋投入租屋市場，落實居住權保障；但非住家用房屋不涉及人民的居住權，促進資源有效使用、熱絡地方商圈這些理由所追求的公益，並不像保障人民居住權一樣強烈，能否透過租稅手段來達成這些目標，也有討論空間。或許釐清商圈沒落原因，協助成立商圈自治社團，發展商圈特色，才是解決地方商圈蕭條的根本辦法。
另外，這次草案也涉及所謂的「建商囤房稅」，即房屋起造人一年內未出售者課徵1.5%，一年後則適用累進稅率的規定。同樣議題過去也在台北市發酵，2017年時，市議員厲耿桂芳提案修正《臺北市房屋稅徵收自治條例》，認為建商生產的待售房屋是存貨，並非刻意囤房，因此對他們課徵較高的稅率並不公平，而以1.5%課徵，並設有3年緩衝期。
對於囤房稅的疑慮筆者前面已經提過，退一步來說，假設真的要以持有房屋數量作為囤房的認定，並課徵囤房稅，那如台北市先前的修法理由所言，房屋起造人持有大量房屋確實和投機者刻意囤房炒作有所不同。
房子蓋完後建商就是所有人，這些房子是建商蓋來銷售的，而非刻意收購囤積來哄抬價格。況且一般人持有多戶，能將房屋投入租屋市場獲取租金，但建商蓋完房子後，多以出售為目標，在待售期間也無租金可言。不能否認或許有建商刻意炒作房地產價格，但把建商所擁有的房屋視為炒房的證據，並對他們課徵高稅率，其實也過於苛刻。
結論
隨著時代力量黨團這次的提案，對於房屋課徵非財政目的租稅的議題也在社會上發酵。筆者大致認同「空屋稅」的方向，即對長期空置的房屋課徵較高稅率，以活絡租屋市場，但使用上必須非常小心，在哪裡課、怎麼課，都需要更細緻的法律規範。
針對「囤房稅」，筆者則相對保守。囤屋稅對持有多戶者課徵較高稅率，在時代力量提出的版本中，即使房屋已經出租供他人使用，仍僅能減半，因此最高仍可能被課到5%的房屋稅。為什麼房屋已經出租了，沒有阻礙資源使用的疑慮，卻還需要被課徵高稅率，可能需要提出更堅強的理由。
至於「空店稅」，也就是針對非住家用房屋未使用者課徵較高的稅率，筆者則抱持懷疑的態度。對住家用房屋課徵較高稅率所欲達成的目的，是希望更多房屋投入空屋市場，保障人民居住權；但非住家用房屋不涉及人民居住權，所追求的公益明顯較小，能否透過租稅的手段來達成目標，應再仔細思考。另外，店面租不出去的原因很多，加稅是否能解決根本問題，也有待檢驗。
高房價一直是台灣迫在眉睫的問題，這次的提案立意良善，也獲得社會廣大迴響，筆者試著拋出以上淺見，供各方參考和指教。
▲ 喜歡法律白話文的文章嗎？點圖加入法白募資計畫，你的贊助，讓我們在法律白話文的路上不寂寞！
