廖庭輝／空屋難以認定？5千人連署提徵空屋稅，何以換來一場空？
今年5月，有網友在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案，短短13日之內就達到5千人次的附議，遠快於規定的60日。內政部與財政部也在7月29日完成回應，但兩個權責機關對於訴求都完全不予參採，也完全沒有對這一重大民生議題採取其他相應解方。
兩個部門共同的推託之詞，都是「空屋不易認定」，但民眾提案的目的並非如何認定空屋，而是在於「如何促進閒置房屋有效運用」，以調節購屋與租屋市場扭曲現象。權責機關用技術反對原則，兩手一攤當作問題不存在，顯然完全搞錯重點。
請誠實回答：「持有稅低是否造成住宅市場扭曲？」
讓我們面對一個客觀的事實：台灣的房產持有稅，有效稅率一向極低。國內不動產稅的名目稅率約為1%，與國際標準相差不大，但由於公告地價與房屋評定現值被嚴重低估，實際上的有效稅率僅約0.13%，造成所謂「養房的稅比養車還低」的現狀。
這樣的現狀造成台灣特有的房市扭曲市場：同時存在高房價與高空屋率。畢竟按照市場機制，供給提升價格下降，在正常狀況下高空屋率意味著房價應該下跌或停漲；且高房價通常意味著持有稅提高，更不會讓空屋持續閒置。
由於台灣房產持有稅長期低落，高房價卻不用繳交合理的持有稅，造成屋主即便過度持有、甚至完全空置，也能夠輕鬆負擔，更方便作為商品伺機轉賣獲利，造成房產作為商品「交換價值」遠大於其作為住宅的「使用價值」，讓真正想安居樂業的民眾難以負擔。而有效稅率過低，也造成政府財政更加困難。舉凡社會住宅、租屋補貼等住宅補貼項目也難以高效推動。
因此，「空屋難以認定」完全是藉口，關鍵是如何保障絕大多數自住民眾的居住權利。持有稅過低造成市場扭曲，顯然是問題的核心關鍵，公共政策網路參與平台審議手冊卻稱「租稅與房價的關係國內尚無實證結果可證明其相關性。1972年時曾課徵的空地稅作為懲罰性稅制，歷經十年後停徵，期間並無實證指出明顯效果。」
姑且不論空屋與空地具備本質上的差異，彭建文等早在2007年便透過對北市大同區與內湖區的實證研究指出，有效稅率每提升1%，房價將會降低2.02%。且空地稅停徵後，《基隆市稅務局105年研究報告：空地稅課徵可能性與研究－以基隆市為例》與《花蓮縣開徵空地稅實施可行性研析》都指出，空地稅效果不彰與稅基過低（造成有效稅率過低）有高度關係，何來「租稅與房價無關」之說？
有效稅率已經夠低了，就連可以繳納較低稅率的「自住」標準都極為寬鬆。《自住房屋認定標準作業原則》認定要夫妻與未成年子女持有3戶以上才會被認定為「非自住」，這種更有利於多屋者囤房的措施，在房價居高不下的當前，更應該重新檢討。
財政部只會推托說空話，何須公民提案？
目前3戶以上才認定為「非自住」的標準，始作俑者正是2014年的財政部。十分神奇的是，財政部能夠制定出這種全世界獨一無二的自住認定，卻沒辦法根據溫哥華、日本等空屋稅經驗進行課稅。
日本全國有846萬空屋，日本政府可以從中釐出多少是長期無人使用及預定拆除的住宅，多少打算用來出租、多少準備拿來出售、多少是平時無人住但週末用來度假、或加班回不了家時用來過夜的「次要住宅」，可見技術上並非無法做到。難道官員們有辦法常常出國考察，卻沒有能力在重要政策上取經嗎？
而即使被認定為非自住住宅，目前大多數縣市也都是採用「自住稅率1.2%，非自住1.5%」的單一稅率1，對於多房者毫無負擔可言，無視《房屋稅條例》第5條「其他供住家用者……各地方政府得視所有權人持有房屋戶數訂定差別稅率」之意旨，也違反量能課稅的原則。
面對這樣的情況，財政部是怎麼回應的呢？「地方政府可視地方實際發展需要，於法律規定範圍內規定稅基及稅率，落實地方自治精神」。
不客氣地說，財政部這樣的回應完全是在說空話。如果地方政府那麼容易採納差異稅率，那麼為什麼問題仍沉痾至今？即便是地方政府想要推動，在地方政治的框架下也不那麼容易達成，如台南市今年五月試圖採取差異稅率，就慘遭議會退回。
實際上，財政部在回應中對所有提案都採取事不關己或拒絕的態度，如提案希望「採差異稅率的縣市，分配更多中央統籌分配以示鼓勵」，財政部也用「財政公平」拒絕。公民提案指出具體問題，中央應該思考問題的核心，並提出相應政策。財政部滿口公平，卻無視單一稅率造成的不公平結果，拒斥使用任何政策工具進行改革。
如果希望政府解決問題，政府部門只會說「很難」、「現有制度地方政府就能做了」，那何需5千位公民提案？
內政部思維顛倒，包租代管屋源哪來？
內政部針對空屋與房價的看法是，空屋與高房價可能的狀況很多，將高房價與高空屋率畫上等號並不夠客觀。
當然，高房價與高空屋率從來不該是等號，在正常的市場機制之下，這兩種現象根本就不會並存，政府應該思考的是為什麼這兩種現象會同時存在，又應該如何解決。
諷刺的是，內政部給的解方是：「包租代管政策，積極推動以租賃的方式滿足民眾居住需求」。試問如果持有稅過低，造成空屋沒有釋出動機，請問包租代管的房屋從何而來？
事實上，這也是包租代管目前遇到的重大問題：屋源不足。包租代管目前所媒合的租屋，多半都是來自原本就有出租的住宅，對空屋釋出的效果極其有限。甚至應該說，透過「包租代管讓空屋釋出」的思維本來就是有問題的，應該反過來說「如果空屋沒有釋出，包租代管就很難成長」。
說空屋「很多種很複雜」並拒絕處理空屋問題，卻想透過包租代管解決居住問題，就像是拒絕加油卻想要讓車跑到目的地一樣；沒有燃料，車子當然沒辦法跑。
可以想像的是，如果持有稅合理提升，囤房空置成本不再低廉，手上有空屋的人必定會透過賣屋或租屋以減少空置成本。在面對大量閒置空屋釋出租屋市場，而原有孱弱的租屋市場又沒有足夠強健的體質能夠承接時，才是租賃產業發展的時機。以當前空屋囤積的狀況即便努力再多，也是巧婦難為無米之炊。
結論：不是沒有方法，關鍵乃政府是否有解決問題的決心？
綜歸以上可以發現，其實政府這次的回應若不是百般推託，就是牛頭不對馬嘴。這其實也是當前政府對住宅政策的侷限，基於不得罪建商與多屋者，僅願意採「福利補貼」的政策作為，如社會住宅、租金補貼。相對地，對「市場改革」的政策取向都採取迴避態度，如交易資訊透明、租屋登錄、房產稅制合理等，實則未觸及臺灣居住問題之大宗，成效終究有限。
回到本文主旨，認定空屋或許真的十分困難，但難道這樣就沒有辦法解決空屋問題了嗎？
我們認為，要解決空屋問題根本不需要陷在「如何認定」這樣的技術陷阱中，只要針對「非自用且未出租住宅」（第3房以上的住宅）提高稅賦即可。相對地，如屋主願意將該非自用房屋作為出租使用或加入包租代管，則稅賦予以優惠甚至是維持原狀。
此作法的優點有幾項。首先，在於執行面完全可行，不會有無法認定問題。其次，非自住住宅屋主為降低稅賦，有較高意願將空屋轉做出租使用，有效擴大租屋市場供給，擴大包租代管政策績效。最後，為取得稅賦優惠減免證明，釋出之租屋資訊政府可掌握，將有助讓租屋市場資訊健全化。
縱然有前述優點，但不諱言的，這樣的改革一定會面既得利益者反對，即持有「3戶以上」的家戶群體。根據今年3月公布的107年度全台總歸戶（臺閩地區房屋稅籍所有人歸戶統計表），目前全台擁有3房以上為76萬戶，佔擁有住宅總家戶數約9.65%。換言之，這樣的改革不會影響大多數住宅持有者，且多屋者只要願意將住宅出租，稅賦相較於現況不會明顯增加。
因此，只要政府願意正視大量空屋囤積閒置的問題，技術性問題其實並非沒方法，最怕的就是政府沒有解決問題的決心，那臺灣的居住正義恐難有令人期盼的未來！
- 目前僅有臺北市、宜蘭縣、花蓮縣進行差別稅率（非自住住宅戶數越多，稅率越高）。
