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廖庭輝/空屋難以認定?5千人連署提徵空屋稅,何以換來一場空?

今年5月,有網友在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案,短短13日之內...
今年5月,有網友在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案,短短13日之內就達到5千人次的附議。 圖/聯合報系資料照

今年5月,有網友在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案,短短13日之內就達到5千人次的附議,遠快於規定的60日。內政部與財政部也在7月29日完成回應,但兩個權責機關對於訴求都完全不予參採,也完全沒有對這一重大民生議題採取其他相應解方。

兩個部門共同的推託之詞,都是「空屋不易認定」,但民眾提案的目的並非如何認定空屋,而是在於「如何促進閒置房屋有效運用」,以調節購屋與租屋市場扭曲現象。權責機關用技術反對原則,兩手一攤當作問題不存在,顯然完全搞錯重點。

請誠實回答:「持有稅低是否造成住宅市場扭曲?」

讓我們面對一個客觀的事實:台灣的房產持有稅,有效稅率一向極低。國內不動產稅的名目稅率約為1%,與國際標準相差不大,但由於公告地價與房屋評定現值被嚴重低估,實際上的有效稅率僅約0.13%,造成所謂「養房的稅比養車還低」的現狀。

這樣的現狀造成台灣特有的房市扭曲市場:同時存在高房價與高空屋率。畢竟按照市場機制,供給提升價格下降,在正常狀況下高空屋率意味著房價應該下跌或停漲;且高房價通常意味著持有稅提高,更不會讓空屋持續閒置。

由於台灣房產持有稅長期低落,高房價卻不用繳交合理的持有稅,造成屋主即便過度持有、甚至完全空置,也能夠輕鬆負擔,更方便作為商品伺機轉賣獲利,造成房產作為商品「交換價值」遠大於其作為住宅的「使用價值」,讓真正想安居樂業的民眾難以負擔。而有效稅率過低,也造成政府財政更加困難。舉凡社會住宅、租屋補貼等住宅補貼項目也難以高效推動。

因此,「空屋難以認定」完全是藉口,關鍵是如何保障絕大多數自住民眾的居住權利。持有稅過低造成市場扭曲,顯然是問題的核心關鍵,公共政策網路參與平台審議手冊卻稱「租稅與房價的關係國內尚無實證結果可證明其相關性。1972年時曾課徵的空地稅作為懲罰性稅制,歷經十年後停徵,期間並無實證指出明顯效果。」

姑且不論空屋與空地具備本質上的差異,彭建文等早在2007年便透過對北市大同區與內湖區的實證研究指出,有效稅率每提升1%,房價將會降低2.02%。且空地稅停徵後,《基隆市稅務局105年研究報告:空地稅課徵可能性與研究-以基隆市為例》與《花蓮縣開徵空地稅實施可行性研析》都指出,空地稅效果不彰與稅基過低(造成有效稅率過低)有高度關係,何來「租稅與房價無關」之說?

有效稅率已經夠低了,就連可以繳納較低稅率的「自住」標準都極為寬鬆。《自住房屋認定標準作業原則》認定要夫妻與未成年子女持有3戶以上才會被認定為「非自住」,這種更有利於多屋者囤房的措施,在房價居高不下的當前,更應該重新檢討。

台灣房產持有稅長期低落,高房價卻不用繳交合理的持有稅。 圖/聯合報系資料照
台灣房產持有稅長期低落,高房價卻不用繳交合理的持有稅。 圖/聯合報系資料照

財政部只會推托說空話,何須公民提案?

目前3戶以上才認定為「非自住」的標準,始作俑者正是2014年的財政部。十分神奇的是,財政部能夠制定出這種全世界獨一無二的自住認定,卻沒辦法根據溫哥華、日本等空屋稅經驗進行課稅。

日本全國有846萬空屋,日本政府可以從中釐出多少是長期無人使用及預定拆除的住宅,多少打算用來出租、多少準備拿來出售、多少是平時無人住但週末用來度假、或加班回不了家時用來過夜的「次要住宅」,可見技術上並非無法做到。難道官員們有辦法常常出國考察,卻沒有能力在重要政策上取經嗎?

而即使被認定為非自住住宅,目前大多數縣市也都是採用「自住稅率1.2%,非自住1.5%」的單一稅率1,對於多房者毫無負擔可言,無視《房屋稅條例》第5條「其他供住家用者……各地方政府得視所有權人持有房屋戶數訂定差別稅率」之意旨,也違反量能課稅的原則。

面對這樣的情況,財政部是怎麼回應的呢?「地方政府可視地方實際發展需要,於法律規定範圍內規定稅基及稅率,落實地方自治精神」。

不客氣地說,財政部這樣的回應完全是在說空話。如果地方政府那麼容易採納差異稅率,那麼為什麼問題仍沉痾至今?即便是地方政府想要推動,在地方政治的框架下也不那麼容易達成,如台南市今年五月試圖採取差異稅率,就慘遭議會退回

實際上,財政部在回應中對所有提案都採取事不關己或拒絕的態度,如提案希望「採差異稅率的縣市,分配更多中央統籌分配以示鼓勵」,財政部也用「財政公平」拒絕。公民提案指出具體問題,中央應該思考問題的核心,並提出相應政策。財政部滿口公平,卻無視單一稅率造成的不公平結果,拒斥使用任何政策工具進行改革。

如果希望政府解決問題,政府部門只會說「很難」、「現有制度地方政府就能做了」,那何需5千位公民提案?

在正常的市場機制之下,高房價與高空屋率現象從來就不會並存。 圖/聯合報系資料照
在正常的市場機制之下,高房價與高空屋率現象從來就不會並存。 圖/聯合報系資料照

內政部思維顛倒,包租代管屋源哪來?

內政部針對空屋與房價的看法是,空屋與高房價可能的狀況很多,將高房價與高空屋率畫上等號並不夠客觀。

當然,高房價與高空屋率從來不該是等號,在正常的市場機制之下,這兩種現象根本就不會並存,政府應該思考的是為什麼這兩種現象會同時存在,又應該如何解決。

諷刺的是,內政部給的解方是:「包租代管政策,積極推動以租賃的方式滿足民眾居住需求」。試問如果持有稅過低,造成空屋沒有釋出動機,請問包租代管的房屋從何而來?

事實上,這也是包租代管目前遇到的重大問題:屋源不足。包租代管目前所媒合的租屋,多半都是來自原本就有出租的住宅,對空屋釋出的效果極其有限。甚至應該說,透過「包租代管讓空屋釋出」的思維本來就是有問題的,應該反過來說「如果空屋沒有釋出,包租代管就很難成長」。

說空屋「很多種很複雜」並拒絕處理空屋問題,卻想透過包租代管解決居住問題,就像是拒絕加油卻想要讓車跑到目的地一樣;沒有燃料,車子當然沒辦法跑。

可以想像的是,如果持有稅合理提升,囤房空置成本不再低廉,手上有空屋的人必定會透過賣屋或租屋以減少空置成本。在面對大量閒置空屋釋出租屋市場,而原有孱弱的租屋市場又沒有足夠強健的體質能夠承接時,才是租賃產業發展的時機。以當前空屋囤積的狀況即便努力再多,也是巧婦難為無米之炊。

結論:不是沒有方法,關鍵乃政府是否有解決問題的決心?

綜歸以上可以發現,其實政府這次的回應若不是百般推託,就是牛頭不對馬嘴。這其實也是當前政府對住宅政策的侷限,基於不得罪建商與多屋者,僅願意採「福利補貼」的政策作為,如社會住宅、租金補貼。相對地,對「市場改革」的政策取向都採取迴避態度,如交易資訊透明、租屋登錄、房產稅制合理等,實則未觸及臺灣居住問題之大宗,成效終究有限。

回到本文主旨,認定空屋或許真的十分困難,但難道這樣就沒有辦法解決空屋問題了嗎?

我們認為,要解決空屋問題根本不需要陷在「如何認定」這樣的技術陷阱中,只要針對「非自用且未出租住宅」(第3房以上的住宅)提高稅賦即可。相對地,如屋主願意將該非自用房屋作為出租使用或加入包租代管,則稅賦予以優惠甚至是維持原狀。

此作法的優點有幾項。首先,在於執行面完全可行,不會有無法認定問題。其次,非自住住宅屋主為降低稅賦,有較高意願將空屋轉做出租使用,有效擴大租屋市場供給,擴大包租代管政策績效。最後,為取得稅賦優惠減免證明,釋出之租屋資訊政府可掌握,將有助讓租屋市場資訊健全化。

縱然有前述優點,但不諱言的,這樣的改革一定會面既得利益者反對,即持有「3戶以上」的家戶群體。根據今年3月公布的107年度全台總歸戶(臺閩地區房屋稅籍所有人歸戶統計表),目前全台擁有3房以上為76萬戶,佔擁有住宅總家戶數約9.65%。換言之,這樣的改革不會影響大多數住宅持有者,且多屋者只要願意將住宅出租,稅賦相較於現況不會明顯增加。

因此,只要政府願意正視大量空屋囤積閒置的問題,技術性問題其實並非沒方法,最怕的就是政府沒有解決問題的決心,那臺灣的居住正義恐難有令人期盼的未來!

只要政府願意正視大量空屋囤積閒置的問題,技術性問題其實並非沒方法,最怕的就是政府...
只要政府願意正視大量空屋囤積閒置的問題,技術性問題其實並非沒方法,最怕的就是政府沒有解決問題的決心。 圖/聯合報系資料照

  • 文:廖庭輝,社會住宅推動聯盟研究員。
  • 更多OURs都市改革組織:WebFB

  • 目前僅有臺北市、宜蘭縣、花蓮縣進行差別稅率(非自住住宅戶數越多,稅率越高)。

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