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李濬勳/疫情中姍姍來遲的WHO:如何課責失職的國際組織?

WHO現任秘書長譚德塞。 圖/路透社
WHO現任秘書長譚德塞。 圖/路透社

隨著2019新型冠狀病毒疾病(COVID-19)的爆發,全世界現今籠罩在濃厚的末日感之下。台灣於去年12月31日通知世界衛生組織(WHO)該病毒可能會人傳人,卻得不到WHO正面回應。遲至今年3月11日,WHO才宣布疫情已構成全球大流行(pandemic)。

WHO於這場傳染病災難中的應變能力受到全球垢病,認為其反應力不足、為中國背書。而截至4月7日為止,全球感染肺炎的人數已經突破了137萬人,WHO究竟有沒有可能被究責呢?本文欲透過現今國際法上的司法體制,說明為何WHO無法被究責,並且於文後提出可能之建議。

國際組織的法律義務

國際法學者Jan Klabbers曾提過,國際組織的功能主要有二:其一是管理國際公眾事務;其二是提供政策討論之場域。

國際組織是透過國家授權的方式所成立——國家透過締結條約,將若干權力賦予國際組織,而該國際組織便只得就其授權範圍內的事項著力。例如《聯合國憲章》就授權聯合國可派出維和部隊維持國際和平與安全;世界貿易組織爭端解決小組,在授權下可以裁決會員國之間的貿易爭端;又例如WHO在授權範圍內,可以增進全球衛生資訊分享以及適當分配衛生資源。

在如此前提下,要知道國際組織有沒有違反國際法規範的義務,要先從其組織條約找起。而WHO之授權就規定在《世界衛生組織憲章》(Constitution of the World Health Organization)之中。

再者,國際組織是一個由數個國家合意形成的組織,真正行動的人是該組織中的代表,也就是秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)。秘書長得在其職務範圍內行動,而且其行為與決定可以被認為是國際組織之行為。但由於本文不討論秘書長個人責任問題,因此在這裡便不多說明秘書長的內部責任與可行之程序。

前南斯拉夫曾在1999年於國際法院提起訴訟。圖為示威者抗議北約轟炸前南斯拉夫。攝於1999年,華盛頓。 圖/美聯社
前南斯拉夫曾在1999年於國際法院提起訴訟。圖為示威者抗議北約轟炸前南斯拉夫。攝於1999年,華盛頓。 圖/美聯社

現今國際司法機構的缺陷

總的來說,目前只有非常少數的國際司法機構可以管轄國際組織的失職行為。從聯合國系統中的國際法院來看,《國際法院規約》第34條規定,只有國家能於國際法院中提訴和應訴。換句話說,個人、國際組織、公司等其他「非國家」的主體都不能在國際法院中提訴應訴。

前南斯拉夫曾在1990年代,對北大西洋公約組織於境內轟炸一事提出告訴,但由於國際法院不能受理北大西洋公約組織做為訴訟主體,因此當時前南斯拉夫便需要分別向9個公約國提起告訴。除非修改《國際法院規約》,否則國際法院就是無法管轄與國際組織有關的訴訟。

不過,國際司法機構相當破碎,每個國際司法機構都有自己的授權組織條約,因此每個機構的管轄權限以及適用法律都是不相同的。但就現況而言,沒有任何國際司法機構可對WHO所引起之爭端進行管轄。

雖然說歐洲法院可以對歐盟進行管轄,然而這是較特殊的規定,該法院也只能針對歐盟進行管轄,而非開放所有國際組織都可以做為訴訟主體,因此適用上有其地域性的限制。

若以個人責任來說,聯合國行政法庭尚可能管轄聯合國秘書處內的員工。就WHO而言,秘書長可以懲處轄下員工失職行為,若有爭議則可以進一步提交聯合國行政法院。但若秘書長失職,責任可能回到提名的執行委員會以及同意任命的世界衛生大會,也就是會員國本身。

那麼,若在國內法院對這些違法的國際組織提起訴訟呢?答案也是否定。原因在於,根據民事訴訟相關的一般法律原則,訴訟必須由被告的所在地管轄,而國際組織通常會與地主國簽訂條約設置其組織總部,而該條約泰半都會設下國際組織職務豁免的條款,也因此國內法院對於國際組織怠職一事,似乎也無法著墨。

國際仲裁對國際組織的怠職一事,可能也著力有限。國際仲裁通常需透過雙方當事人的協議提交爭端,而協議通常會於爭端發生前即簽訂,例如透過雙方契約約定。然而WHO一事已然發生,要WHO承認自己有瑕疵而另外協議,再將爭端提交到仲裁,可能會受限於國際現實而無法成立。

最後,國際刑事法院可能得以管轄並處理一些重大的人權侵害問題。然而必須是該國際組織之代表人犯下了人權重大罪行,國際刑事法院才得以介入個人犯罪行為。但國際刑事法院目前只得就違反人道罪、種族滅絕罪、侵略罪以及戰爭罪四項罪名進行管轄,且殊難想像國際組織在會員國的監督之下會犯下如此重大之罪行。

雖設有國際法院,但依照現行規章,只有國家能於國際法院中提訴和應訴。 圖/歐新社
雖設有國際法院,但依照現行規章,只有國家能於國際法院中提訴和應訴。 圖/歐新社

由國家承擔國際組織責任?

由於無法透過司法機構處理國際組織違法行為,因而有國際法學者提出:應該追根溯源,找會員國承擔國際組織的違法責任。會員國是國際組織成立的根源,而國際組織的行為也都是透過會員國的投票、決議或任命官員等方式執行,因此在無法課責國際組織責任時,找會員國負責似乎也是可行的方式,如此一來,也可以減少國家透過國際組織之行為來脫避國家責任的可能性。

雖然在理論上看似可行,然而於現實層面上,光是想像如何設計會員國課責制度,就足以讓這個想法胎死腹中,或許交由聯合國國際法委員會起草仍有可能,但也需考慮後續國際實踐是否會讓此制度繼續發展。不過此制度若存在,將與國際法中逐漸承認「國際組織擁有獨立的法人格」之實踐相違背。

透過政治責任課責國際組織?

若WHO之失職難以構成法律責任,或沒有司法機構得以對付這項怠職,那麼國際政治責任或許為一可行之路。會員國可以透過減少提供預算、更換秘書長、重新調整組織人事結構等方式,做為追究WHO政治責任之方式,也較可即時反應責任歸屬的問題。

然而,政治責任的機制也有其缺失。由於政治責任容易落入人為恣章操作,也難以預估其課責力度大小,若處置結果不一致,國際組織與國際法的穩定性可能因而受到破壞。因此,長久之計來說,仍然應以「修改國際法實踐」為中心考量。

WHO曾在今年2月26日召開記者會說明COVID-19疫情。圖為當日記者會後,一名工作人員在總部外使用手機。 圖/路透社
WHO曾在今年2月26日召開記者會說明COVID-19疫情。圖為當日記者會後,一名工作人員在總部外使用手機。 圖/路透社

修法立法仍是可行之路

國際法學者Martti Koskenniemi曾說過,「國際社會法治化」對國家而言是有利的,因為它提供了國家之間的整體生活利益,例如法規明確可期待,同時也不忽略各國的自身利益。

他曾提出一個例子說明,國際法上「領土完整性」與「民族自決」兩大原則本質上是衝突的。國際法支持國家為了維護國土的完整性,而不容領土被其他政治實體掠奪;然而,國際法也支持各民族有自己決定自己未來的權利,若有必要甚至可以宣布獨立。在這樣的衝突下,民族自決權便延伸出了其限制,只有在外部自決權行使的情況下,才能宣布國家獨立。

國際法在應對突發狀況時,由於其本質上的限制,沒有辦法及時應對,並且由於談判、國家實踐、立法過程冗長,也常常導致國際法與真實社會之落差。然而,國際法仍然有其必要性。對國家而言,國際法的存在是一個雙贏的結果,因為它向國家提供國際社會將來的可預期發展,並且也汲取了各國的利益於其中。因此任何一個國家都不應該、也幾乎無法放棄國際法的存在。

WHO在重大疫情中姍姍來遲,也證明了國際法將國際組織之責任加速修法或立法的需求。或許國際法修法在國際政治上前所未見,然而就立法而言,仍然有其可能性。

另外,透過成立新司法機構對國際組織課責或許不失為一個方法。成立新的外部第三方監督國際組織責任之司法機構,是否有可能?若從國家功利主義角度出發,國家授權國際組織後,便不願意再為其承擔責任,透過國際法學理承認其獨立人格,因此國家應該不會拒絕國際組織責任的存在。也因此,成立這樣的機構無損國家利益。

若是認為國家可以透過授權的方式將責任轉嫁給國際組織,國家應該也不會反對成立這樣的機構。但這裡所謂「不會反對」,並不代表國家「會贊成」。贊成與否將涉及國際政治風向,也會與當時的國家利益、國際現實,以及國際社會整體氛圍有關。

上面這些討論,只能說明第三方監督於國家「無害」。但成立第三方外部監督,是否對國家「有利」從而讓國家主動地想成立此機制,在國際社會現實主義與國家保護主義起頭的現況下,加上新機制可能產生的各種成本,有太多不確定性影響,因此實踐上仍有相當難度。

WHO位在瑞士日內瓦的總部。 圖/路透社
WHO位在瑞士日內瓦的總部。 圖/路透社

參考資料

  1. 吳建輝,國際組織之可課責性——以世界衛生組織與其H1N1新流感決策為例 (2012)。
  2. August Reinisch, Securing the Accountability of International Organizations (2001).
  3. Jan Klabbers, Two Concepts of International Organization (2005).
  4. Jan Klabbers, Reflections on Role Responsibility: The Responsibility of International Organizations for Failing to Act (2017).
  5. Ralph Wilde, Enhancing Accountability at the International Level: The Tension between International Organizations and Member State Responsibility and the Underlying Issues at Stake (2006).
  6. Kibrom T. Teweldebirhan, Outsourcing Accountability: States, International Organizations and Accountability Deficit in International Law (2017).
  7. Martti Koskenniemi, The Politics of International Law (2011).

     

  • 文:李濬勳,美國伊利諾大學香檳校區法學博士候選人,法律白話文國際法編輯。
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