李柏翰／鬧脾氣大賽？美拔WHO銀根，可能加劇全球健康不平等

法律白話文 PLM 21 Apr, 2020

最近關於世界衛生組織（World Health Organization，下稱世衛）的爭議不斷，尤其是國際關係層次。先是世衛遭批對嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）反應太慢、與中國沆瀣一氣，還被戲稱「維尼快樂組織」（Winnie Happy Organization），也讓世衛總幹事譚德塞（Tedros Adhanom）氣急敗壞，和台灣人對罵。

近日美國疫情似乎一發不可收拾，擅長「千錯萬錯都不是我的錯」的美國總統川普，也見笑轉生氣地順勢宣布，美國將暫停對世衛的資助。這個決定在美國國內引發各方辯論，也引起世界譁然，勢必將對全球應對疫情的健康措施產生重大影響。

其實川普上任以來，其政府一直都對國際阻織沒什麼好感，也不太吃國際合作那一套，他們對全球健康或社會正義的議題更是興致缺缺，甚至會落井下石。如川普在任期第一天，便恢復了限制墮胎服務全球禁令（Global Gag Rule）。

不過，坦白說，美國每年向世衛資助4億多美元——儘管已拖欠了2億美元——但它仍是該組織最大的資助者，每年投入的資金約為中國的十倍。這陣子，川普不斷公開指責世衛失職，掩蓋了中國疫情，處理失當。這裡暫且不討論世衛的問題，但美國威脅拔世衛銀根，對全球健康可能會造成什麼影響呢？

世衛這場遊戲，不是誰都能參加

世界衛生組織成立於1948年，負責指導和協調國際衛生。當年二戰後設立該組織的目標，主要是為了改善全世界的人口健康，也在中華民國（你沒看錯，還沒跑到台灣之前）跟其他發展中國家積極支持下，將健康廣泛地定義為「生理、心理和社會之完全健康狀態，而不僅是疾病或羸弱之消除」。

雖然各種公民社會組織、工商業和宗教團體，都可能有機會觀察世衛大大小小的會議，但只有「國家」才能成為會員。每年5月，會員國都會在日內瓦參加世界衛生大會，磋商確立世衛的政策方向，批准預算並審查該組織的工作。目前，世衛有194個會員國，比聯合國還多。

世衛這場遊戲，又是誰在出錢？

世衛資金主要來源有二：一是各國（不斷積欠）的會費，又被稱作「評定會費」（assessed contributions）。評定會費是根據各會員國國內生產總值和人口規模計算，但自1980年代以來，實際繳款的金額幾乎沒有再增加。

第二種是「自願捐款」（voluntary contributions）。這些捐款由各國政府、慈善組織和私人捐款所提供，通常指定用於具體的專案或倡議，因此無法擅自改變用途，這也是為什麼世衛在發生像這次緊急情況時，會幾乎無法重新分配預算或財務支出的原因。

70幾年的歷史以來，美國當然不是第一個不想付錢的。前蘇聯曾一度退出世衛，而拒絕支付會費，直到1955年重新加入時，要求減少須負擔的會費，也獲世衛許可。由於想參加又付不起會費的國家為數不少，因此常常聽到世衛等國際組織瀕臨破產的說法。所幸通常最後都會有人出手相救，或各國最終願意償付應付費用，才不致財政崩潰。

身為「國際」組織，無處不政治

這次疫情終於讓台灣人深刻感受到「健康即政治」（health is political），也讓很多人開始對世衛產生高度興趣（政府都推那麼多年了，終於勾起大家的好奇心和戰鬥力，著實令人欣慰）。荒謬的是，當明眼人都知道防疫即政治的情況下，只有中國政府、世衛總幹事和川普，一直對罵「不要政治化」疫情。

然而，健康不只是傳統的國際政治，也是官商利益糾葛的政治。事實上，2009年，世衛曾被批評「過早宣佈」豬流感（H1N1）為大流行（pandemic），當時有人質疑它可能是受到製藥公司的壓力所為。2014年西非伊波拉病毒爆發時，世衛則被批評「太晚宣佈」國際公共健康緊急狀態（PHEIC）。

這一次，川普批評世衛沒有迅速採取行動，派遣專家評估中國防疫狀況，也譴責中國初期的處理不透明。當然這些指控可能事實上為真，但卻是法律上沒有意義的批評。世衛身為國際組織，根本無權要求「主權至上」的任何會員國（包括中國）接受世衛專家的評估。

根據相關規則，若要世衛採取行動，必須等到該國向世衛請求協助。世衛也無法強迫一個國家分享任何資訊，只能請求合作。而川普的言論，當然也忽視了世衛最後其實有派一個專家小組，在2月中旬（經中國允許）到中國進行調查評估這件事，該次調查的相關報告也在2月底於世衛官網公開。

致命痛腳：特定會員國的影響力

自2003年以來，中國的政治和經濟影響力都不斷增強，當時的世衛總幹事布倫特蘭德（Gro Harlem Brundtland），曾公開批評中國試圖掩蓋SARS疫情，中國也因阻止台灣參與世衛而遭到非議。不過在此之前，世衛數十年來受到最大的抱怨，卻也是因為美國對其影響力太大。

作為第一大資金來源，若美國真在此刻拔掉世衛銀根，可能會導致世衛在疫情大流行時破產，而必須解僱許多在各地實施健康干預計畫的研究人員和工作者。也表示，世衛正在進行的所有工作（無論是否與肺炎相關）都會受到影響——包括中低收入國家（LMICs）需要的基礎藥物與初級醫療支持，以及原本就代價高昂的全球傳染病預警系統。

先不論歷史上，美國的財富與權力是如何累積而來的，從自利的角度而言，美國長期「投資」國際組織其實也是一種戰略部署，冷戰後世界也相對地期待美國在全球健康治理上發揮領導作用，但川普政府偏偏不吃這套。

全球不平等：不是誰都能鬧脾氣

中美惡鬥之際，非洲聯盟搶先表明：力挺世衛與總幹事譚德塞。受創嚴重的歐盟各國，更預計在今年5月第73屆世界衛生大會上提出《回應嚴重特殊傳染性肺炎》（Covid-19 Response）的決議草案，表達對世衛的支持。不僅希望各方（包括非政府組織與公民社會）加強團結，也請求世衛與聯合國能展開更緊密的合作關係。

另一方面，當全世界開始究責時，可能被點名的都在鬧脾氣以卸責。試想，誰有資格鬧脾氣？通常都是最有權力的人，而轉移焦點也是最常見的手法。不過，負責至少有「對國際」和「對國內」兩個面向，當然世衛跟中國兩者都責無旁貸，但白宮若想藉此減輕其既有的國內及國際責任，結果卻由眾人承擔，對全世界都不公平。