蔡孟翰／釣魚台在明朝就屬「我國」？從國際法看領土爭議與台灣困境

法律白話文 PLM 29 Jun, 2020

日本沖繩縣石垣市議會在2020年6月提案，將變更釣魚台列嶼的名稱為「登野城尖閣」。圖／路透社

日本沖繩縣石垣市議會在2020年6月提案，將變更釣魚台列嶼（日本稱尖閣諸島）的名稱為「登野城尖閣」，再次引起釣魚台領土主權的爭議。隨後台灣中央及地方宜蘭縣政府都強調，釣魚台是屬於中華民國的領土，石垣市市長則解釋，改名的目的是為了反制中國。

位於台灣本島與日本琉球之間的釣魚台列嶼，一直有著主權爭議問題，鄰近的日本、中國和台灣都宣稱釣魚台是自己的領土，每隔一段時間就拋出對釣魚台主權的宣示。上一次比較大的爭議或許可以追溯到2012年，當時日本與中國先後對釣魚台四周的無人島礁進行命名，之後日本政府又將釣魚台列為國有財產而引發中、台政府抗議，台灣外交部也為此舉辦了有名的「釣魚台徵文比賽」等等。

釣魚台列嶼之所以會受到鄰近的中、日、台極力主張領土主權，最大原因莫過於島嶼周遭的漁業、石油、天然氣等天然資源。依據《聯合國海洋法公約》，島嶼可以主張至多12海浬的領海，甚至200海浬的專屬經濟海域，而享有探勘、開發、養護、管理海域自然資源（包括生物及非生物資源）的主權權利。因此不難得知釣魚台的價值及各國積極的占有期望。不過釣魚台到底是誰的呢？真的是台灣的嗎？為什麼會有爭議呢？

釣魚台爭議的歷史背景

兩岸政府都聲稱，中國人發現釣魚台島並為其命名，最早可以追溯到明朝，早在永樂元年（1403年）的《順風相送》就有釣魚嶼的文獻記載。在清朝同治十年（1871年）更將釣魚嶼劃入噶瑪蘭廳的行政區，屬於台灣的一部分。

兩岸政府的主張，都是依據國際法上對無主地（res nullius）的先占（occupation）而取得對釣魚台主權。之後雖因1895年《馬關條約》將台灣及附屬島嶼（包括釣魚台在內）割讓給日本，不過到了1943年《開羅宣言》決定日本應歸還中華民國其所占有的中國領土，以及1951年《舊金山和約》要求日本須放棄台、澎一切權利後，日本就不再對釣魚台擁有主權。

日本主張釣魚台主權的法理基礎，也是無主地先占。日本主張，在簽訂《馬關條約》前，日本就已經到釣魚台進行調查，確認沒有清朝統治的跡象也沒有人居住，而認為釣魚台是無主地，因此在1895年1月將釣魚台劃入沖繩縣內，而不是在1895年4月和中國簽了《馬關條約》後才取得對釣魚台的主權。所以日本不會因為簽了《舊金山和約》，就放棄釣魚台的領土。

二戰後，美軍依據1951年《舊金山和約》第3條託管日本琉球群島，可以對琉球行使行政、立法和司法的權力。1968年聯合國專家指出釣魚台附近海域有豐富的天然資源，引起台、中、日三方關注，也引發1970年代開始的釣魚台主權爭議。

1971年，美國決定將琉球歸還給日本，結束駐軍。不過美國歸還琉球群島時，視釣魚台為琉球一部分而一併歸還日本，中華民國政府對琉球群島歸還給日本表示異議，而中共雖然對琉球群島的歸屬沒有意見，但對釣魚台的主權表達強烈抗議。對此美方回應，美國只是把原本從日本取得對釣魚台的行政權歸還給日本，沒多給也沒少還，不影響各國對領土主權的主張。

也就是說，美國迴避不處理主權問題，留由日、中、台自行爭執，但釣魚台的「行政權」也因此轉交給日本，爭議也持續延燒至今。

2012年8月來自香港、澳門及中國的保釣人士，帶著中華民國與中國國旗登上釣魚台，遭日本警方逮捕。圖／美聯社

各國的國際法主張

在思索國際法上領土主權問題，除了歷史解釋的思維，也必須強調現實情境。一國宣示某土地是該國的領土，先決條件是必須先對該土地行使有效的國家統治，並排除其他國家的統治，主觀及客觀要件皆須具備，就有所謂的「有效控制原則」（effective control）。

因而，一國的領土主權並非永久不可能改變的，所以國際法上有時效（prescription）取得領土，或因為默認（acquiescence）、禁反言（estoppel）而喪失領土的情形，即使該地曾經被其他國家先占，主權仍可能因上述條件而轉變。

也就是說，若A國發現甲島，並將甲島劃入A國的行政區，但沒有實際對甲島建設；之後B國也到甲島，並在甲島上插旗、蓋辦公室，三不五時開船去甲島沿海繞一繞，呈現對甲島「有效控制」的狀態。同時，A國也沒表示什麼意見，那B國就能主張甲島是自己的領土。

不論是《馬關條約》前、日本占據釣魚台時，清朝沒有積極反對（雖此說法也有被學者質疑真實性，認為日本是在清朝不知情的情況下偷偷兼併釣魚台），或美國託管琉球群島期間，兩岸並沒有積極主張釣魚台的權利。再加上目前釣魚台是受到日本的有效控制，因此日本要主張釣魚台的領土主權，確實較中、台政府更有優勢。

即便如此，「現在」有效控制領土，不當然就等同絕對享有主權。法律會隨著時間推移而改變，在國際法的領土主張上往往會適用「時際法」（intertemporal law）的概念——也就是必須區別「權利的創設」和「權利的存續」，前者應依照該權利創設時有效的法律規定，後者則依循演進中的法律規定（參1928年的《帕爾馬斯島案》）。

而當面對「有效控制」領土的主張，就必須找到「關鍵期日」——也就是爭議發生的時點——法院必須依據關鍵期日當時的事實和法律，來判斷各國的權利和主張，而各國在關鍵期日後的行爲就不會再改變之前的法律地位。

所以如果釣魚台爭議的關鍵期日是落在日本有效控制之前，法院可能就不會理所當然認為釣魚台是日本的領土。不過關鍵期日到底是什麼時候，1895年1月日本將釣魚台劃入行政區？第二次世界大戰後日本放棄台灣及附屬島嶼？或1970年代美國將託管地返還給日本？這又會成為各國主張的另一個戰場。

宜蘭縣議會也於6月通過臨時動議案，建請縣政府將釣魚台正名為「頭城釣魚台」以捍衛管轄權。圖／聯合報系資料照

台灣的困境：釣魚台是我的！不過我是誰？

要對有爭議的領土主張權利，必須破壞他國的穩定控制，因此一直維持爭議狀態是相當重要的。只透過民間團體的力道還不夠，更需要政府以公權力姿態主導。

不過，如前所述，兩岸政府的主張基礎，都是表示釣魚台從明朝開始就是「我國」的領土（參見台灣外交部網站）。但這樣的論述方式是否對台灣有利，絕對不只是單一釣魚台領土問題這麼簡單，而應該思考更全面的「我國國際地位」。

1971年聯合國大會第2758號決議，決定中華人民共和國政府取代中華民國，繼承中國在聯合國的代表席位，再加上中國崛起後，台灣若還謹守「中華民國就是正統中國」的外交立場，在國際上爭取能見度就會有相當的難度，甚至容易被其他國家認為台灣屬於中共的一部分。

近年來，許多跡象顯示台灣政府跳脫過往外交主張，嘗試凸顯台灣獨立於中國的本體性地位；但矛盾地，台灣在許多對外主張還是會延續過去「中華民國就是中國」的論述。例如我國援用過去中國版圖的歷史性水域主張，稱南沙群島、西沙群島、中沙群島與東沙群島及其周遭海域屬中華民國固有領土及海域，以及對釣魚台主權源自明朝的歷史主張。

不過，這樣的論述其實又會陷入「一個中國」的困境，不論是對外國還是對國內而言，到底我們是「正統中國」，還是獨立於中國外的台灣，難免容易令人錯亂。政策主張是牽一髮動全身的，沒辦法分割論述，台灣在釣魚台這題不會只是台、中、日三者之間的問題，更會影響到台灣要怎麼走進國際社會。