廖苡智／中天換照給不給？關鍵在公共資源有無濫用

法律白話文 PLM 13 Nov, 2020

立法院國民黨團於10月21日舉行記者會支持中天新聞台，呼籲「行政機關不要把手伸進獨立機關」。圖／聯合報系資料照

自2013年起，一般民眾的駕照行照已經無須定期更換了，新聞台竟然還有「換照」這回事？雖然除了換照二字以外，概念上幾乎沒有可以類比之處，但仍使一般民眾不經意瞥見中天「換照」的標題時，心中打上一個問號：「說好的新聞自由呢？」

第一次開電視台就上手：政府監管SOP介紹

那麼，以下讓我們來模擬經營一家電視台，來了解政府管制電視媒體的圖像、電視台的出生與消亡。

想要經營一家電視台，可不是去經濟部商業司登記一家多媒體股份有限公司、食品股份有限公司就可以了，更重要的是：取得主管機關的經營許可——也就是經過國家通訊傳播委員會（NCC）許可之後，才能夠將節目推播到你我面前。

這裡可以概分三個階段來說明，依序分別為：申設、評鑑、換照。

「申設¹」是電視台向NCC申請經營許可，審查通過即取得俗稱的「經營執照」，審查重點依據頻道性質而有所不同。以購物頻道為例，審查會著重於客戶資安防護的需求是否足夠、新頻道與其固有頻道經營方向是否具差異性......等，NCC以此來綜合判斷頻道提供給公眾的服務是否適合、對公眾利益而言是否有其必要。

取得許可開始正式經營以後，在取得執照屆滿三年，也就是「期中」時，緊接著的是「評鑑²」。評鑑內容包括違規次數及情形、財務結構（是不是快破產了）、營運計畫的實踐......等，來確認是否有達成申設時的承諾，或是否偏離當初設定的經營方向。概念上十分類似大學的期中考，但差別在於：期中考無論考得多差，只要不退選都還有期末考可以考，而假如電視台的評鑑結果足夠差的話，主管機關有權力直接撤照。

想要經營一家電視台，需要取得國家通訊傳播委員會（NCC）許可之後，才能夠將節目推播到你我面前。圖／聯合報系資料照

時光荏苒，若某公司距離取得執照已經五年半了，必須要申請「換照³」才能夠繼續經營，那麼該公司應該準備的，不只包括評鑑後到換照前的資料，也須說明未來想要怎麼經營（在針對「未來」的這一點之上，其實和「申設」並無太大意義上的區別）。

當然如果我們是資優生的話，這一過程相對容易許多，但反過來說，如果紀錄不良，我們不只是要對過去的「小插曲」提出更多的解釋，也需要提出更多的改善計畫、願景擘劃，說服NCC相信我們可以做得更好。

而這次中天新聞台的換照爭議，就是因為該台執照即將屆期，依規定須在屆滿前六個月內，備齊相關文件資料，向NCC提出換照申請。

觀察近期的關台傳言、罕見舉行的聽證會、各方紛紛表態的意見等，其實都出在普遍認為「中天新聞台的立場，和執政黨南轅北轍」的認知上。一方認為，中天製播新聞已逸脫事實查證準則，甚至有刻意誤導閱聽者的嫌疑，其背後財團所引發的國安疑慮也為人詬病。

相反的，該台支持者則認為中天可是公正報導的最後良心，政府此舉扼殺新聞自由與獨裁專制無異，並且質疑NCC獨立機關「不獨立」辦案，是「政治追殺」，是不容人民的表「異」自由。

中天新聞台支持者質疑NCC獨立機關「不獨立」辦案，是「政治追殺」。圖／聯合報系資料照

爭議關鍵，其實在中天是否有善盡使用公共資源的義務

2018年，台塑王家所屬的八大電視台，曾就「八大新聞台」的申設提出申請，卻被駁回。NCC當時表示，駁回的原因包括：規劃跟執行方案不夠具體、經營模式與既有業者無明顯差別，且申請人提出的新聞台董監事名單，大多為台塑公司及其關係企業董監事或高階主管，如何處理涉已事務的疑慮未能明確釐清，因此決定駁回申請。

不難看出，政府對於新聞台的申設，有較一般電視台更高的標準，原因無他，新聞報導對公眾利益的影響深遠。假使任由新聞台淪為財團發聲筒、黨政軍喉舌⁴——亦即新聞台服務對象從公民社會轉向特定利益團體——也就不免損害大眾的閱聽權益。所以，新聞台不只是要合乎法律規定，也要善用公共資源，合乎大眾利益。

換句話說，電視台既然經過政府許可使用公共資源、為公眾提供服務、享有比普通人更多的權利，也就應負起相對應的義務（例如：電視節目分級⁵、內容不應妨害兒少身心健康、妨害公序良俗⁶……等）。針對新聞，更重要的莫過於：新聞報導不得違反事實查證原則，導致公共利益受損⁷。

假如有人使用公共資源，卻無法對我們有所助益，或者甚至對我們有害，那麼，請換個更好的人為我們服務。如同民主選舉的道理，立法者代表民意授權給NCC，使其有為公眾利益進行公平、合理分配資源的權力。

新聞台不只是要合乎法律規定，也要善用公共資源，合乎大眾利益。圖為聲援中天民眾。圖／聯合報系資料照

新聞自由的打手？看程序規範如何確保機關獨立

法制上，NCC作為一個二級獨立機關，常被外界揶揄、隱射為執政黨打手，用以箝制人民言論、思想。的確，我們不該天真地認為，只要掛上「獨立」，就必然意味NCC所有決定都能絕對中立、超然，畢竟只要是人所創建、運作的制度，都有偏頗的可能。所以到底該如何建構程序，才能避免這些錯誤？

對此，從申設、評鑑到換照，這些決定都必須經過由不同專業領域的外部專家、學者所組成的諮詢會議（俗稱小委員會）討論，並作成處理建議後⁸，再送往NCC委員會進行討論，作成最終決議（實務上鮮少與小委員會為相反判斷）。而NCC的委員組成一樣包含傳播、法律、電信等不同專業背景。因此，在決定權人的組成上，有外部獨立專家的事前介入，並且盡可能容納不同專業角度的想法，以期達到最公正的處理。

事後的救濟部分，若人民對NCC的處分不服，立法者特別規定人民可以直接向法院提起訴訟⁹，而不需要經過其他程序。

就此，立法者已就NCC的獨立性，提供一定事前與事後的確保，因此針對目前對NCC的質疑，有如敗訴的人常常認為法官不中立、司法不正義一般，在更多的有效論證尚未提出之前，我們應實際地檢討程序規範，待確實發現有更顯然的、確定的「不獨立」漏洞之後，再來質疑NCC是否為新聞打手。

NCC的委員組成包含傳播、法律、電信等不同專業背景，在決定權人的組成上，有外部獨立專家的事前介入，並且盡可能容納不同專業角度的想法，以期達到最公正的處理。圖為10月26日中天換照聽證會。圖／聯合報系資料照

新聞自由的發揮 vs. 公共資源濫用防止

讓我們回到多數目光的焦點：中天的新聞自由是否被過度打壓？固然，「政府不得恣意干預新聞的內容」，不過細心的讀者應該馬上可以發現到，剛剛我們才提過新聞製播須符合事實查證原則，所以這句話應該調整為更細緻的敘述：「新聞台報導『事實』，天經地義，無論是有利或不利政府，在不損害公共利益的前提下，不得隨便加以干預。」

因此，相信讀者應該也可意識到，本次爭議核心正是在中天對於公共媒體資源的使用，是否符合觀眾的基本利益，而非僅指向其政治立場、觀點的選擇。

當然我們可以說，判斷的權力應該交由商業機制決定，由公權力擔綱這個角色，有其專斷、獨裁的風險存在。但不可否認的是，立法者隨時可以進行修法，並在現行制度下，也有司法權可以事後審查NCC的處分；對此，應把換照的決定權託付何者，這是立法政策層次的問題，應尊重具有民主正當性的立法者好好選擇。

隨著YouTube、社群平台等自媒體興起後，新聞媒體面臨時代嚴厲的挑戰，其概念與精神也正在轉變，純然的中立、客觀也許只能存於想像中。有立場、有觀點、有態度已經漸趨成為常態，光是「挑選」「事實」進行報導的行為本身（太平洋彼端的美國大選已為我們完美演繹），即含有價值判斷在內，所以即使有特定立場也非萬惡之首。

重點在於，新聞台應有的自律機制是否喪失其功能？擁有使用公共資源的權能，其行為是否符合公眾利益？才是本次換照與否所應思考的問題。

當然，依法正確進行評鑑、換照的審查，本是主管機關的法定權責，而只因本案對象是中天新聞台，才不由分說地先貼上所謂「政治審查」的標籤。破除之道，當在主管機關以一致標準看待不同個案，公民也需要為自己所期望的新聞品質，理性監督主管機關的決定。

簡而言之，無論電視台是什麼立場、政治傾向，都要符合我們授權其使用公共資源，來為多數民眾提供服務的目的與法定標準。