吳燹／虛妄的紅線，墮落的飛彈：2022中國軍演是否違反國際法？

中國人民解放軍（下稱共軍）於今（2022）年8月4日起連續三天在台灣北部、南部及東部周邊的軍事演習；尤其是4日，更對台發射東風系列彈道飛彈共11枚、同時創下首度有共軍彈道飛彈飛越台灣本島陸域上空的紀錄，這樣做難道都沒有國際法的問題嗎？

共軍都發射飛彈了，談什麼國際法？

正如今年俄羅斯入侵烏克蘭之初，普丁政權便持續宣稱：對烏克蘭動武皆符合國際法。無獨有偶，中國外交部對本次軍演，亦是主張「中方有關作法符合國際法和國際慣例」。

事實上，綜觀中國外交部近年對台事務的發言，可以發現中國面對爭議，在看似黨政不分且具煽動性的字裡行間（俗稱的「中國外交部bingo」），其實非常謹慎地應用國際法上的基礎原則，更會援引國際條約來防衛自己的說法。

俄、中這般強權大國，倘若真視國際法為無物，何必丈量各國行為是否符合國際法，精心說明自己的做法看似合法？

由此可見，即使是面對分秒必爭、人命關天的戰爭，除了外交策略與政治交鋒外，以國際法為本的法律戰也是同步發生；關鍵在：當下是否確實發生不見容國際秩序的違法行為，並於事後建構止戰協商跟追究國家責任。

白話來說，若不甘願淪為任他人擺佈的「棄子」，何不讓自己成為依法據理力爭的「棋士」呢？

共軍軍演動用武力何以違法？

《聯合國憲章》(下稱《憲章》)第2條第4項明載「禁止武力威脅或行使武力」（prohibition of the threat or use of force），《憲章》第六章即要求各國面對爭議，要以和平解決爭端為首要選項，此即「武力禁止原則」。

這個原則，除了是聯合國會員國的義務，也經國際法院（International Court of Justice, ICJ）集結諸多個案判決與學理探討後，認定是國際習慣法，就算不是聯合國的會員國也應遵循。

因此，當代國際法便認定：只要有對他國有訴諸武力的行為，就會直接被視為非法，除非該國能證明具備例外正當事由¹——像是《憲章》第51條所載的「自衛權」²或第七章所示由聯合國安全理事會授權使用武力的情形。

那麼此次中國於台灣本島周遭海域進行實彈射擊軍演，其不只發射彈道飛彈，還令無人機飛掠金門上空、軍機跨越海峽中線、對台灣部分設施發動網路攻擊（cyber attack）等一系列軍事行為，是否有違反違反武力禁止原則？

國際法院認為《憲章》所禁止的「武力威脅」（threat of force）應分作兩種情形³：

1. 該國若有即將使用武力之跡象（signaled intention to use of force），將依《憲章》綜合判斷，使用武力是否構成威脅。
2. 該國若已表示準備就緒、即將行使武力（stated readiness to use of force），則其戰備就緒的武力本身如果已經違法⁴，該國任何即將動武的表示，自然也已構成威脅，違反武力禁止原則。

因此，中國最近的軍演行動正構成了違法的武力威脅。

這可對比中國於2019年《告台灣同胞書》所載：對台「不承諾放棄使用武力，保留採取一切必要措施的選項」；且自2019年起，共軍便逐年穿越台灣防空識別區（air defense identification zone, ADIZ）及海峽中線（且逾越程度更是屢屢加劇），並會不定期實施軍演——包括今年8月4日起，公開宣告將以台灣周遭海域為目標（宣告範圍涵蓋台灣本島部分內水及領海）不定時長期實彈射擊等軍事行為，均是在未符合武力行使的例外事由，即單方明確作成即將動武的明示，自然構成武力威脅的違法行為。

退萬步言，縱使台灣主權轄下區域容有爭議，國際法院在2002年《關於喀麥隆與奈及利亞間的陸域暨海域邊界案》的判決中明確指出，《憲章》第2條第4項規定絕對不允許國家以武力收復爭議領土（recovery of disputed territory），行使武力的國家負有從爭議領土上無條件迅速撤除武力的義務。

共軍飛彈橫跨台灣上空，是否侵害台灣的領土主權？

國際法上所稱「領土主權」（territorial sovereignty），是指由主權國管轄的區域範圍，包括陸地領土、內水、領海及領空，享有絕對的排他性。

依《聯合國海洋法公約》，領海為國家（沿海國）自海岸線向外延伸不超過12海浬的海水帶，該沿海國主權及於領海的上空、海床和底土。領空的概念則可見於《國際民用航空公約》，該公約指出：包括國家內水、領海向上延伸之空域，具有完整且排他的主權。這些基礎的法律概念都已是當今國際社會通用的國際習慣法，就算不是條約締約國也須遵守。

因中共軍演，經媒體多方引用的「防空識別區」跟「海峽中線」，這兩個名詞均非國際法上的概念，創設宗旨均是基於軍事需求及政治目的，並不等於台灣主權所及的範圍。故儘管近年共軍屢屢侵入台灣所設之防空識別區跟海峽中線，不能直接解讀成對於台灣領土主權的侵犯。

然而，讀者應注意的是：本次中國軍演，共有四枚飛彈飛越台灣本島，包含台北市上空，等同於已入侵台灣的領土、領海及領空。從國際法上領土主權不容他國干涉的基本原則來看，不論軍事意義上的飛彈飛越高度、攔截必要性、可能性或其他具體危險程度為何，皆已明確侵犯台灣的領土主權。

共軍軍演讓國際船隻陷入風險，是否違反國際海洋法？

儘管國際海洋法並未禁止平時的海上軍事演習，但不論軍事演習所宣稱的目的為何，《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）認定海洋用途均應限於「和平目的」——國家應避免行使武力，侵害他國領土主權或政治獨立性，任何海上的行為都受到《憲章》、國際人道法跟國際海洋法等國際相關規定或習慣法所拘束。

本次落入部分軍演區域的台灣海峽，依《公約》第37條規定，為用於國際航行的海峽；即台灣海峽是連結公海（含中國主張之專屬經濟區）與公海（含台灣主張之專屬經濟區）的中間水域。又依《公約》第44條之規定，中國不應妨礙台灣海峽的過境通行。

加上中國選擇在該極度繁忙的國際航海及航空路線，實施軍事行動（且中共宣稱未來仍會持續有不定時軍事行動，不限本次軍演）。按前述規定及國際實務，中國應事先妥適公布，台灣海峽內或上空是否會發生航行或飛越的風險，並不可封鎖台灣海峽的的海、空通行。

就此部分，中國軍演聲稱長達三天且未對外明確說明各國船舶或飛機有何風險，無疑把台灣周遭外部空域及海域置於險境，中國軍演即可能違背《公約》進而欠缺正當性。

至於本次中國軍演發射五顆導彈，落入日本的專屬經濟區（exclusive economic zone, EEZ），《公約》內容雖未明文規定作為享有專屬經濟海域的沿海國是否有禁止或限制他國軍演的權利，但參照《公約》第58條第3項所載：日本（沿海國）在「專屬經濟區內根據本公約行使其權利」，共軍軍事行動若阻礙沿海國在其專屬經濟區行使主權權利（sovereign rights），譬如以海底資源的勘探、保育和管理等措施，同時造成該區域漁船、科學人員或設施受侵害之風險增生，作為締約國的中國恐已經違反《公約》規定了。

中共軍演違法，我方又該用什麼身分伸張權益呢？

中國外交部於今年6月13日的發言，引述《聯合國海洋法公約》及中國國內法，表示「中國對台灣海峽享有主權、主權權利和管轄權，同時也尊重其他國家在相關海域的合法權利。」尤其本次軍演公布區域，特別標示台灣海峽以東、及於台灣內水及領海。

由前述讀者應可了解，此部分顯然試圖將台灣視為中國主權轄下區域⁵，並進一步在國際法上取得實施軍演的正當性。

因為所有國際法的學習者都明白，國家的對外表示與客觀實踐在國際法領域具有舉足輕重的意義。在中國積年累月透過不同層面進逼——如軍事、政治、經濟、文化、外交等管道，不論前述武力禁止原則，抑或主張領土主權不可侵犯，並主張國際海洋法的權益遭受侵害，「台灣政府」在法律上都必須回答，我們究竟是以何種國際法上的實體，來主張此類國家固有權利？

究竟是中華民國？是中華民國台灣？是中華民國（台灣）？還是台灣？

要看穿中共飛彈背後的圖謀，便要看台灣人民對於這一題的答覆了。

參考文獻

1. Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons (Advisory Opinion), ICJ Rep. (1996).
2. Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria (Cameroon v. Nigeria: Equatorial Guinea intervening), ICJ Rep. (2002).
3. 姜皇池，《國際海洋法（上冊）》，一版，學林文化事業有限公司（2004）。
4. Antonio Cassese, International Law, 2nd Edition, Oxford University Press (2005).
5. Martin Donald R. Rothwell, Alex G. Oude Elferink, Karen N. Scott, Tim Stephens, The Oxford Handbook of the Law of the Sea, 1st Edition, Oxford University Press (2015).
6. Martin Dixon, Robert McCorquodale and Sarah Williams, Cases and Materials on International Law, 6th Edition, Oxford University Press (2016).
7. Yoshifumi Tanaka, The International Law of the Sea, 3rd Edition, Cambridge University Press (2019).

• 文：吳燹，國際法學習者。苟活之餘，願為養育自己的土地盡一份拋磚引玉的心力。
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• 正因武力行使的例外被刻意嚴格限制，以世人所熟知的英美聯軍入侵伊拉克（2003年）跟俄國入侵烏克蘭（2022年）為例，當權者總是無所不用其極地拓展、閃躲或突破既有的例外事由──諸如「預防性自衛權」、「人道干涉」、「經主權國同意邀請」、「保護身處於外國的本國國民」等切入點。但前述種種是否符合武力禁止原則，迄今仍極具爭議。
• 作為不需經由聯合國安理會授權通過、國家便可自行行使的自衛權（right to self-defense），為《憲章》明載為國家固有權利（inherent right），是指針對武裝攻擊（armed attack）、尤其是對抗大規模武裝侵略行為的合法措施。自衛權的行使，需要受到嚴格的比例原則與必要原則的檢驗，也不能無限上綱。
• 此可參國際法院於1996年作成的《以核武器進行威脅或使用核武器的合法性》諮詢意見。
• 只要有準備動武的儲備動作，比如說集結兵力於他國邊境、架設飛彈對準鄰國；若沒有符合武力行使的例外，準備武力的過程便已違法，無涉結果是否發生。
• 沿海國對其內水跟領海內享有絕對主權及管轄權，沿海國可以依法主張臨海基線向外不超過兩百海浬以內之水域為其專屬經濟區，享有主權權利。可是領海轄下的主權、管轄權與在專屬經濟海域可以行使的主權權利絕不可混為一談。