張淑慧／破碎的安全網、不合謀的政策——用毒兒少為何一再脫落？

近來隨著媒體對毒品防治議題的關注，引起許多宣示性喊話，似乎只要有事件發生，或是媒體專題探討，就會有一波波的反毒政策。90年代因海洛因問題，行政院自民國95年起定期召開毒品防制會報；102年因毒品濫用問題複雜，擬定「防毒拒毒緝毒戒毒聯線行動方案」。104年因毒品使用年齡下降，擬定「有我無毒，反毒總動員方案」，發展出防毒監控、緝毒合作、拒毒預防、毒品戒治、以及提升地方毒品防制組織與功能等五大策略，各縣市因而相繼成立毒品危害防制中心（以下簡稱毒防中心）。

特別是，近年因為毒癮世代及新興毒品增多，106年遂提出「無毒新家園」，行政院將反毒視為社會安全網的重要工作，納入三五施政計畫中。每兩年一次的反毒政策宣示，除了彰顯新的行銷名詞外，並未見針對過去反毒政策落實情形的檢討，也缺乏毒品防治專責機構進行跨部會整合的反毒合作策略，遑論從兒少權益出發的前瞻性策略更是匱乏。

▎毒品防治需納入兒童權利

《兒童權利公約》是聯合國核心人權公約中少數提到毒品濫用議題的公約，顯現兒少毒品防治的重要性。《兒童權利公約》第33條揭示：「締約國應採取所有適當措施，包括立法、行政、社會與教育措施，保護兒童不致非法使用有關國際條約所訂定之麻醉藥品及精神藥物，並防止利用兒童從事非法製造及販運此類藥物。」其他如第24條健康權、第32條免受經濟剝削權、第39條康復與重返社會權等，都與毒品防治有關。

而《兒童權利公約》也指出，國家需提供的保護應包括：

1. 對未使用藥物的兒童，減少其開始使用藥物的可能性；
2. 保護正在使用藥物的兒童；
3. 保護父母、兄弟姐妹或其他家庭成員用藥之兒童；
4. 保護其社區中有用藥情形之兒童。若兒少涉及藥物濫用，應於能促進兒童健康、自尊及尊嚴之環境中促進該兒童身心康復與重返社會。

現階段我國兒少毒品防治作為未臻完整，反毒政策著重刑事司法體系，以緝毒、監控及戒治為主，偏重於成癮者矯治戒癮及煙火式的宣導活動，忽略了前端初期使用毒品的兒少，也對正在使用藥物的兒少，及其社區中有用藥情形之兒少缺乏積極保護。

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我國預防性宣導以教育部及法務部為主，近年投注大量資源推行紫錐花運動，缺乏家長及社區參與。反毒宣導及巡迴反毒特展試圖增加兒少對毒品的相關危險知識，希望透過建立反毒態度避免兒少使用毒品。然而，國外亦有研究指出，增加知識無法減少兒少使用毒品的想法，不當的資訊可能引發孩子的好奇誤用。過去也有家長打電話諮詢，因學習單要分辨毒品，孩子認真上網求新知，結果開心地跟媽媽說發現買毒品的網路管道。

依據2016年兒福聯盟調查的結果指出，23.4%兒少會想嘗試三、四級毒品，主要的原因為「遭遇挫折」、「覺得家庭沒有溫暖」、「紓壓」及「好奇」；15.9%的兒少知道如何取得三、四級毒品；四分之一（26.1%）的兒少認為自己若施用三、四級毒品，有能力控制用量。在實務上也發現兒少對毒品知識及法令具一定熟悉性，會口耳相傳不能帶超過20公克的愷他命（K他命），會討論電子菸藏毒迴避法令。過來人宣導或特展宣示多著重一、二級毒品，跟現在兒少常用之混藥或新興毒品經驗不同；加上宣導多採恐懼策略，如「拉K一時、尿布一生」，與兒少生活經驗落差大，間接影響反毒宣導的成效。

國際間就毒品防治議題多聚焦在一般兒少的健康政策，同時進行普遍性和選擇性的社區預防，以期減少兒少使用毒品的可能性，而非處理染毒的後果。世界衛生組織強調兒少預防教育及技巧，並推展早期性干預措施。英國兒少毒品使用盛行率下降，奠基於普遍性的健康和經濟教育早期預防，確保兒少有能力處理可能遭遇的毒品危機。Botvin在美國醫學會期刊（Journal of the American Medical Association）發表兒少生活技能訓練（LST）課程追蹤資料，發現LST課程可使過去一週內使用毒品的兒少減少66%。2015年聯合國麻醉藥品委員會通過58/3號決議，鼓勵發展以兒少、家庭和社區為重點的預防性策略。

用毒兒少是一個值得關心的族群，大部分藥癮者第一次使用毒品在青少年階段，接著發展成習慣性使用，約於二十多歲時成癮。兒少時期愈早接觸毒品，日後毒品成癮及其他相關問題的危險性愈高。我國兒少接觸毒品的年齡約11至12歲，平均成癮年齡17.3歲，其毒品使用階段大概可分為四階段：一般兒少「機會接觸階段」、好奇兒少「初期使用階段」、用毒兒少「經常使用階段」、成癮兒少「毒癮藥頭階段」；這四階段於臨床實務上約有二到三年的發展，用以一句話來概括兒少用毒問題，便是「接觸於國中、惡化於高中職、顯現於社會」。

▎離毒黃金輔導期，輔導制度卻缺席

檢視台灣毒品防治策略，從初期使用到成癮的二至三年是離毒的黃金輔導時間，然而，這一部分在我國的反毒政策中卻是最荒漠的一角。

我國著重查緝、裁罰，對所有使用毒品兒少有一致性調查處遇，例如有三、四級毒品講習課程。以施用第三、四級毒品的「非在學」兒少及家庭之輔導而言，是由地方政府自行或結合民間團體施以輔導，並進行強制親職教育，而「在學」用毒兒少則交由學校春暉小組輔導，每學期進行尿篩檢驗及關懷。然而，在這黃金輔導階段，缺乏對初接觸毒品、或好奇誤用的兒少有階段性積極防治作為，也缺乏對不同用毒階段的兒少施以分級處遇，更缺乏初期用毒兒少的社區處遇、友善就診、以及整合性的離毒專業輔導制度。

施用第三、四級毒品兒少及家庭之輔導主力是「兒童及少年社區拒毒預防性服務」，現階段各縣市社會局處社工人力少，專業訓練不足，承接用毒兒少輔導業務機構近四成無任何督導支持系統，處理用毒兒少輔導工作的社工反毒相關年資僅1.66年，近五成的社工完全無相關經驗，近七成社工一年未達8小時反毒基礎訓練時數，整體工作壓力偏高、自我效能低落。如何在社工教育強化社工的毒品處遇技能，在反毒機制中增加社工人力，提升在職教育與督導支持，是值得重視的方向。

用毒兒少進入輔導系統的第一關就是通報，《兒童及少年福利與權益保障法》（以下簡稱兒少法）第53條第1項第1款規定，相關人員知悉兒少有施用毒品及管制藥品等行為者，應依法通報主管機關。有些縣市每個環節都通報，形成重複通報；有些縣市則通報量少，相關人員對通報認知仍有迷思。像是105年各縣市三、四級用毒兒少通報人數少，甚至部分縣市掛零，然而這些「零通報」與查緝、實際使用的破獲人數有所落差，部分原因來自用毒兒少的群聚性特質，只要發現一人便可引出一窩，對校方而言通報恐會影響校譽，因而多以消極鼓勵行為人轉學，或交由監護人帶回管教等方式處遇。

對此，國內一位參與兒少毒品預防的學者便曾說：

那些不願意真實通報數字，或將用毒／離毒／戒毒兒少趕出學校系統的學校／家長們，這群將頭埋到沙子中的鴕鳥，是兒少毒品問題無法解決的間接推手。

如果處理問題的第一步是承認問題，勇於通報用毒兒少，這樣的反毒態度才是邁出第一步。儘管如此，檢視法務部於2016年所提的「無毒新家園：反毒具體策進作為」則顯見台灣的反毒態度在第一步便踩偏了方向。該報告指出，未來反毒政策要改善「校園毒品友善通報網」，要求每校至少提供5個青少年聚集場所予警察巡查。試問，這跟以往的青春專案、春風專案和校外聯合巡查有何差別？何況三、四級毒品案件查緝分數低、功獎少，新興毒品驗毒費用高，警察缺乏查緝誘因，用毒兒少更是有恃無恐。因此政策方向應朝向「強化兒少個案通報系統」，尤其是教育系統與警政人員的通報認知及作為才是正途。

另外，通報後的處遇及網絡建制，仍是留待加強的部分。用毒兒少除依少年事件處理法第29條、第42條處理外，餘均應依兒少法相關規定，評估兒少需求，提供必要之輔導。現行輔導分工是依學籍區分教育和社政服務，對中輟、國中升高中的未入學階段兒少，常常有相互轉介的情形。如用毒國中兒少畢業前由學校春暉輔導，一畢業就被轉介到社政系統，歷經兩個月的社工服務，當九月高中入學時再回歸學校春暉小組，此時便出現輔導片斷化、成效不彰的問題。就學期間的中輟、短期休學更是常看到用毒兒少在兩個系統中擺盪，如果再加上司法繫屬，輔導權責未明確，各單位相互推諉，兒少變成各系統的人球。

▎毒防中心定位不明、防治資源有待整合

除上述的各系統間的衝突外，以毒防中心來說，其中央主管機關為法務部，地方則多為衛生局，多針對施用一、二級毒品者追蹤2年，提供戒癮、就業及社會福利等服務。各縣市毒防中心作法不同，部分縣市只服務成人毒癮者，不做兒少及其家庭輔導工作。

若從實務經驗來看，兒少常依市場價格而混藥使用，有時三級毒品愷他命，有時二級毒品安非他命，此時在個案的處遇模式上便出現轉介擺盪，拉K時被轉介到「兒童及少年社區拒毒預防性服務」進行個案及家庭輔導，吸安時又被轉介到毒防中心做非鴉計畫，有時吸安有時拉K就易引發社政和衛政的矛盾。毒防中心定位不明，中央及地方事權不一，缺乏主責性，更缺乏整合性團隊的主導作為，毒品危害防護網落實性低。因此，如何強化毒防中心的定位，落實兒少毒品防治工作三段五級服務，是值得努力之處。

目前兒少毒品防治資源屬於齊頭並進的形式，容易造成資源的重疊與浪費，如教育部、衛福部及法務部等中央各部會合作模式不清，各地方縣市政府的態度跟立場不同，經費、基本配備不一樣、合作觀念都不一樣，這時如何進行資源盤點與有效整合仍是難題。然而要突破這樣的困境，其實各地毒防中心是最能發揮系統整合的功能，可惜現在毒防中心的整合只看中央業務視導的表面績效數字，每年視導時就彙整社政機關的高風險家庭服務方案及「兒童及少年社區拒毒預防性服務」成效，並運用教育單位的春暉、紫錐花計畫宣導績效，卻無法有效的對實務系統加以整合。

▎毒品兒少應視為受害人與準病人，而非犯人

依據少年事件處理法及毒品危害防制條例，我國用毒兒少仍被視為是行為偏差者，屬於行為人、犯人，而未注意到因年齡、生心理發展、環境造成的脆弱處境。又刑事司法及矯治系統耗費大量經費與資源於後端監控及戒治，無論是協助矯正機關少年就學、「矯正機關藥癮、酒癮醫療服務計畫」、促進毒癮者重返家庭及推動毒品更生人社會復歸服務，對用毒兒少的認知仍是行為人，同時司法保護也不足，更缺乏對兒少脆弱處境的深刻思考。筆者認為，現行法律應考量修改關於用毒兒少的法律規定，將其視為被害人，確保刑事法律未能阻礙兒少獲得該有的保護服務。

初期使用三、四級毒品的兒少成癮性並不強烈，戒癮需求性不是最高，有時需要身心症診斷、醫療諮詢。然而，我們的輔導經驗中，常見家長及老師到處打聽友善醫師，有家長反應部分縣市鄉鎮缺乏關心兒少毒品防治的醫師，他們要穿梭在小兒科、精神科及家醫科，看哪個醫生能幫忙，就看那個醫師。現今醫療機關對保護兒少遠離毒品的參與性低，服務對象著重施用第一、二級毒品者，對於孕期毒品施用問題的評量，以及戒癮治療服務的提供相當有限，且除了校園及感化教育引進有限的醫療資源，醫療與社政系統及社區欠缺持續與完整性的整合。衛政資源可以發展友善用毒兒少醫療環境、協助匿名求助及就診等，更友善且貼近「兒少」，以提供衛教及諮詢。

當預防性作為無法展現成效，黃金救援階段無法立即通報及介入輔導，系統資源無法整合，刑事司法及醫療無法貼近用毒兒少的需求，政府資源與民間資源質量均不足，專業輔導難深入瞭解原因、家庭／同儕議題及其社會心理問題而流於陪伴，社工或學校人員無法積極發展少年及家長中長期服務處遇計畫。用毒兒少便在這樣一道道破裂的安全網中墜落，因政策的不合謀而脫落，隨之而來的是逃家、偏差行為深化、毒品問題更為複雜化，或而成癮或而成為小藥頭，最終，司法或機構安置就成了用毒兒少最後的歸途。

除了感化教育、觀護所，用毒兒少在安置系統中被歸類為難置兒，不屬於一般兒少機構收容對象，願意收這類兒少的安置機構多為宗教團體，兒少思想、自我意識與宗教自由權受到挑戰。甚至因安置機構少，機構虐待及管理問題層出不窮，影響用毒兒少的健康發展，導致用毒兒少復歸家庭無以為繼。孩子的人權被剝奪、需求未能被回應，缺乏家庭支持，常形成教化無功、感化無效的狀況，產生回歸社會的適應困難，導致其復發率高，待其成年後，因毒品因素而處境艱難，往返在各監獄之間。

兒少是國家未來重要的人力資產，反毒政策應促進孩子能與社會融合，終止對用毒兒少的犯罪化和妖魔化形象。毒品防治政策口號大於實質，用毒兒少的防治策略更是邊緣化，對於孩子的保護措施應有跨部會整合的實質介入與改進，分析兒少用毒原因及發展，檢討過去教育部及法務部兒少反毒／離毒工作執行成效，以實證為基礎的客觀評估來制定兒少反毒政策，以兒少人權的觀點思考用毒兒少的干預處遇，提出兒少毒品防治有效監督及執行措施，發展一個強調人權、健康、發展、及執法的均衡制度。

• 文：張淑慧。國立臺灣大學中國信託慈善基金會兒少暨家庭研究中心執行長。