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張淑慧/破碎的安全網、不合謀的政策——用毒兒少為何一再脫落?

每兩年一次的反毒政策宣示,除了彰顯新的行銷名詞外,並未見針對過去反毒政策落實情形...
每兩年一次的反毒政策宣示,除了彰顯新的行銷名詞外,並未見針對過去反毒政策落實情形的檢討,遑論從兒少權益出發的前瞻性策略更是匱乏。 圖/本報系資料照

近來隨著媒體對毒品防治議題的關注,引起許多宣示性喊話,似乎只要有事件發生,或是媒體專題探討,就會有一波波的反毒政策。90年代因海洛因問題,行政院自民國95年起定期召開毒品防制會報;102年因毒品濫用問題複雜,擬定「防毒拒毒緝毒戒毒聯線行動方案」。104年因毒品使用年齡下降,擬定「有我無毒,反毒總動員方案」,發展出防毒監控、緝毒合作、拒毒預防、毒品戒治、以及提升地方毒品防制組織與功能等五大策略,各縣市因而相繼成立毒品危害防制中心(以下簡稱毒防中心)。

特別是,近年因為毒癮世代及新興毒品增多,106年遂提出「無毒新家園」,行政院將反毒視為社會安全網的重要工作,納入三五施政計畫中。每兩年一次的反毒政策宣示,除了彰顯新的行銷名詞外,並未見針對過去反毒政策落實情形的檢討,也缺乏毒品防治專責機構進行跨部會整合的反毒合作策略,遑論從兒少權益出發的前瞻性策略更是匱乏。

▎毒品防治需納入兒童權利

《兒童權利公約》是聯合國核心人權公約中少數提到毒品濫用議題的公約,顯現兒少毒品防治的重要性。《兒童權利公約》第33條揭示:「締約國應採取所有適當措施,包括立法、行政、社會與教育措施,保護兒童不致非法使用有關國際條約所訂定之麻醉藥品及精神藥物,並防止利用兒童從事非法製造及販運此類藥物。」其他如第24條健康權、第32條免受經濟剝削權、第39條康復與重返社會權等,都與毒品防治有關。

而《兒童權利公約》也指出,國家需提供的保護應包括:

  1. 對未使用藥物的兒童,減少其開始使用藥物的可能性;
  2. 保護正在使用藥物的兒童;
  3. 保護父母、兄弟姐妹或其他家庭成員用藥之兒童;
  4. 保護其社區中有用藥情形之兒童。若兒少涉及藥物濫用,應於能促進兒童健康、自尊及尊嚴之環境中促進該兒童身心康復與重返社會。

現階段我國兒少毒品防治作為未臻完整,反毒政策著重刑事司法體系,以緝毒、監控及戒治為主,偏重於成癮者矯治戒癮及煙火式的宣導活動,忽略了前端初期使用毒品的兒少,也對正在使用藥物的兒少,及其社區中有用藥情形之兒少缺乏積極保護。

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我國預防性宣導以教育部及法務部為主,近年投注大量資源推行紫錐花運動,缺乏家長及社區參與。反毒宣導及巡迴反毒特展試圖增加兒少對毒品的相關危險知識,希望透過建立反毒態度避免兒少使用毒品。然而,國外亦有研究指出,增加知識無法減少兒少使用毒品的想法,不當的資訊可能引發孩子的好奇誤用。過去也有家長打電話諮詢,因學習單要分辨毒品,孩子認真上網求新知,結果開心地跟媽媽說發現買毒品的網路管道。

依據2016年兒福聯盟調查的結果指出,23.4%兒少會想嘗試三、四級毒品,主要的原因為「遭遇挫折」、「覺得家庭沒有溫暖」、「紓壓」及「好奇」;15.9%的兒少知道如何取得三、四級毒品;四分之一(26.1%)的兒少認為自己若施用三、四級毒品,有能力控制用量。在實務上也發現兒少對毒品知識及法令具一定熟悉性,會口耳相傳不能帶超過20公克的愷他命(K他命),會討論電子菸藏毒迴避法令。過來人宣導或特展宣示多著重一、二級毒品,跟現在兒少常用之混藥或新興毒品經驗不同;加上宣導多採恐懼策略,如「拉K一時、尿布一生」,與兒少生活經驗落差大,間接影響反毒宣導的成效。

國際間就毒品防治議題多聚焦在一般兒少的健康政策,同時進行普遍性和選擇性的社區預防,以期減少兒少使用毒品的可能性,而非處理染毒的後果。世界衛生組織強調兒少預防教育及技巧,並推展早期性干預措施。英國兒少毒品使用盛行率下降,奠基於普遍性的健康和經濟教育早期預防,確保兒少有能力處理可能遭遇的毒品危機。Botvin在美國醫學會期刊(Journal of the American Medical Association)發表兒少生活技能訓練(LST)課程追蹤資料,發現LST課程可使過去一週內使用毒品的兒少減少66%。2015年聯合國麻醉藥品委員會通過58/3號決議,鼓勵發展以兒少、家庭和社區為重點的預防性策略。

用毒兒少是一個值得關心的族群,大部分藥癮者第一次使用毒品在青少年階段,接著發展成習慣性使用,約於二十多歲時成癮。兒少時期愈早接觸毒品,日後毒品成癮及其他相關問題的危險性愈高。我國兒少接觸毒品的年齡約11至12歲,平均成癮年齡17.3歲,其毒品使用階段大概可分為四階段:一般兒少「機會接觸階段」、好奇兒少「初期使用階段」、用毒兒少「經常使用階段」、成癮兒少「毒癮藥頭階段」;這四階段於臨床實務上約有二到三年的發展,用以一句話來概括兒少用毒問題,便是「接觸於國中、惡化於高中職、顯現於社會」。

反毒宣導及巡迴反毒特展試圖增加兒少對毒品的相關危險知識,避免兒少使用毒品。然而,...
反毒宣導及巡迴反毒特展試圖增加兒少對毒品的相關危險知識,避免兒少使用毒品。然而,國外亦有研究指出,增加知識無法減少兒少使用毒品的想法,甚至可能引發誤用。 圖/聯合報系資料照

▎離毒黃金輔導期,輔導制度卻缺席

檢視台灣毒品防治策略,從初期使用到成癮的二至三年是離毒的黃金輔導時間,然而,這一部分在我國的反毒政策中卻是最荒漠的一角。

我國著重查緝、裁罰,對所有使用毒品兒少有一致性調查處遇,例如有三、四級毒品講習課程。以施用第三、四級毒品的「非在學」兒少及家庭之輔導而言,是由地方政府自行或結合民間團體施以輔導,並進行強制親職教育,而「在學」用毒兒少則交由學校春暉小組輔導,每學期進行尿篩檢驗及關懷。然而,在這黃金輔導階段,缺乏對初接觸毒品、或好奇誤用的兒少有階段性積極防治作為,也缺乏對不同用毒階段的兒少施以分級處遇,更缺乏初期用毒兒少的社區處遇、友善就診、以及整合性的離毒專業輔導制度。

施用第三、四級毒品兒少及家庭之輔導主力是「兒童及少年社區拒毒預防性服務」,現階段各縣市社會局處社工人力少,專業訓練不足,承接用毒兒少輔導業務機構近四成無任何督導支持系統,處理用毒兒少輔導工作的社工反毒相關年資僅1.66年,近五成的社工完全無相關經驗,近七成社工一年未達8小時反毒基礎訓練時數,整體工作壓力偏高、自我效能低落。如何在社工教育強化社工的毒品處遇技能,在反毒機制中增加社工人力,提升在職教育與督導支持,是值得重視的方向。

用毒兒少進入輔導系統的第一關就是通報,《兒童及少年福利與權益保障法》(以下簡稱兒少法)第53條第1項第1款規定,相關人員知悉兒少有施用毒品及管制藥品等行為者,應依法通報主管機關。有些縣市每個環節都通報,形成重複通報;有些縣市則通報量少,相關人員對通報認知仍有迷思。像是105年各縣市三、四級用毒兒少通報人數少,甚至部分縣市掛零,然而這些「零通報」與查緝、實際使用的破獲人數有所落差,部分原因來自用毒兒少的群聚性特質,只要發現一人便可引出一窩,對校方而言通報恐會影響校譽,因而多以消極鼓勵行為人轉學,或交由監護人帶回管教等方式處遇。

對此,國內一位參與兒少毒品預防的學者便曾說:

那些不願意真實通報數字,或將用毒/離毒/戒毒兒少趕出學校系統的學校/家長們,這群將頭埋到沙子中的鴕鳥,是兒少毒品問題無法解決的間接推手。

如果處理問題的第一步是承認問題,勇於通報用毒兒少,這樣的反毒態度才是邁出第一步。儘管如此,檢視法務部於2016年所提的「無毒新家園:反毒具體策進作為」則顯見台灣的反毒態度在第一步便踩偏了方向。該報告指出,未來反毒政策要改善「校園毒品友善通報網」,要求每校至少提供5個青少年聚集場所予警察巡查。試問,這跟以往的青春專案、春風專案和校外聯合巡查有何差別?何況三、四級毒品案件查緝分數低、功獎少,新興毒品驗毒費用高,警察缺乏查緝誘因,用毒兒少更是有恃無恐。因此政策方向應朝向「強化兒少個案通報系統」,尤其是教育系統與警政人員的通報認知及作為才是正途。

另外,通報後的處遇及網絡建制,仍是留待加強的部分。用毒兒少除依少年事件處理法第29條、第42條處理外,餘均應依兒少法相關規定,評估兒少需求,提供必要之輔導。現行輔導分工是依學籍區分教育和社政服務,對中輟、國中升高中的未入學階段兒少,常常有相互轉介的情形。如用毒國中兒少畢業前由學校春暉輔導,一畢業就被轉介到社政系統,歷經兩個月的社工服務,當九月高中入學時再回歸學校春暉小組,此時便出現輔導片斷化、成效不彰的問題。就學期間的中輟、短期休學更是常看到用毒兒少在兩個系統中擺盪,如果再加上司法繫屬,輔導權責未明確,各單位相互推諉,兒少變成各系統的人球。

圖/shutterstock
圖/shutterstock

▎毒防中心定位不明、防治資源有待整合

除上述的各系統間的衝突外,以毒防中心來說,其中央主管機關為法務部,地方則多為衛生局,多針對施用一、二級毒品者追蹤2年,提供戒癮、就業及社會福利等服務。各縣市毒防中心作法不同,部分縣市只服務成人毒癮者,不做兒少及其家庭輔導工作。

若從實務經驗來看,兒少常依市場價格而混藥使用,有時三級毒品愷他命,有時二級毒品安非他命,此時在個案的處遇模式上便出現轉介擺盪,拉K時被轉介到「兒童及少年社區拒毒預防性服務」進行個案及家庭輔導,吸安時又被轉介到毒防中心做非鴉計畫,有時吸安有時拉K就易引發社政和衛政的矛盾。毒防中心定位不明,中央及地方事權不一,缺乏主責性,更缺乏整合性團隊的主導作為,毒品危害防護網落實性低。因此,如何強化毒防中心的定位,落實兒少毒品防治工作三段五級服務,是值得努力之處。

目前兒少毒品防治資源屬於齊頭並進的形式,容易造成資源的重疊與浪費,如教育部、衛福部及法務部等中央各部會合作模式不清,各地方縣市政府的態度跟立場不同,經費、基本配備不一樣、合作觀念都不一樣,這時如何進行資源盤點與有效整合仍是難題。然而要突破這樣的困境,其實各地毒防中心是最能發揮系統整合的功能,可惜現在毒防中心的整合只看中央業務視導的表面績效數字,每年視導時就彙整社政機關的高風險家庭服務方案及「兒童及少年社區拒毒預防性服務」成效,並運用教育單位的春暉、紫錐花計畫宣導績效,卻無法有效的對實務系統加以整合。

用毒國中兒少畢業前由學校春暉輔導,一畢業就被轉介到社政系統,歷經兩個月的社工服務...
用毒國中兒少畢業前由學校春暉輔導,一畢業就被轉介到社政系統,歷經兩個月的社工服務,當九月高中入學時再回歸學校春暉小組,此時便出現輔導片斷化、成效不彰的問題。 圖/聯合報系資料照

▎毒品兒少應視為受害人與準病人,而非犯人

依據少年事件處理法及毒品危害防制條例,我國用毒兒少仍被視為是行為偏差者,屬於行為人、犯人,而未注意到因年齡、生心理發展、環境造成的脆弱處境。又刑事司法及矯治系統耗費大量經費與資源於後端監控及戒治,無論是協助矯正機關少年就學、「矯正機關藥癮、酒癮醫療服務計畫」、促進毒癮者重返家庭及推動毒品更生人社會復歸服務,對用毒兒少的認知仍是行為人,同時司法保護也不足,更缺乏對兒少脆弱處境的深刻思考。筆者認為,現行法律應考量修改關於用毒兒少的法律規定,將其視為被害人,確保刑事法律未能阻礙兒少獲得該有的保護服務。

初期使用三、四級毒品的兒少成癮性並不強烈,戒癮需求性不是最高,有時需要身心症診斷、醫療諮詢。然而,我們的輔導經驗中,常見家長及老師到處打聽友善醫師,有家長反應部分縣市鄉鎮缺乏關心兒少毒品防治的醫師,他們要穿梭在小兒科、精神科及家醫科,看哪個醫生能幫忙,就看那個醫師。現今醫療機關對保護兒少遠離毒品的參與性低,服務對象著重施用第一、二級毒品者,對於孕期毒品施用問題的評量,以及戒癮治療服務的提供相當有限,且除了校園及感化教育引進有限的醫療資源,醫療與社政系統及社區欠缺持續與完整性的整合。衛政資源可以發展友善用毒兒少醫療環境、協助匿名求助及就診等,更友善且貼近「兒少」,以提供衛教及諮詢。

當預防性作為無法展現成效,黃金救援階段無法立即通報及介入輔導,系統資源無法整合,刑事司法及醫療無法貼近用毒兒少的需求,政府資源與民間資源質量均不足,專業輔導難深入瞭解原因、家庭/同儕議題及其社會心理問題而流於陪伴,社工或學校人員無法積極發展少年及家長中長期服務處遇計畫。用毒兒少便在這樣一道道破裂的安全網中墜落,因政策的不合謀而脫落,隨之而來的是逃家、偏差行為深化、毒品問題更為複雜化,或而成癮或而成為小藥頭,最終,司法或機構安置就成了用毒兒少最後的歸途。

除了感化教育、觀護所,用毒兒少在安置系統中被歸類為難置兒,不屬於一般兒少機構收容對象,願意收這類兒少的安置機構多為宗教團體,兒少思想、自我意識與宗教自由權受到挑戰。甚至因安置機構少,機構虐待及管理問題層出不窮,影響用毒兒少的健康發展,導致用毒兒少復歸家庭無以為繼。孩子的人權被剝奪、需求未能被回應,缺乏家庭支持,常形成教化無功、感化無效的狀況,產生回歸社會的適應困難,導致其復發率高,待其成年後,因毒品因素而處境艱難,往返在各監獄之間。

兒少是國家未來重要的人力資產,反毒政策應促進孩子能與社會融合,終止對用毒兒少的犯罪化和妖魔化形象。毒品防治政策口號大於實質,用毒兒少的防治策略更是邊緣化,對於孩子的保護措施應有跨部會整合的實質介入與改進,分析兒少用毒原因及發展,檢討過去教育部及法務部兒少反毒/離毒工作執行成效,以實證為基礎的客觀評估來制定兒少反毒政策,以兒少人權的觀點思考用毒兒少的干預處遇,提出兒少毒品防治有效監督及執行措施,發展一個強調人權、健康、發展、及執法的均衡制度。

  • 文:張淑慧。國立臺灣大學中國信託慈善基金會兒少暨家庭研究中心執行長。

用毒兒少在一道道破裂的安全網中墜落,因政策中不合謀而脫落,司法安置或機構安置似乎...
用毒兒少在一道道破裂的安全網中墜落,因政策中不合謀而脫落,司法安置或機構安置似乎是用毒兒少最後的歸途。 圖/聯合報系資料照

|參考資料|

  • 台灣兒童權利公約聯盟(2017)。兒童權利公約執行之替代報告。
  • 兒童福利聯盟文教基金會(2016)。2016年兒少對第三、四級管制藥品之認知程度與接觸風險調查。
  • 陳娟瑜、李思賢、張淑慧(2015)。生活技能訓練教師版。國立臺灣大學中國信託慈善基金會兒少暨家庭研究中心出版。
  • Chen CY, Lien YT, Yeh HH, Su LW, Ho IK. Comparison of adverse obstetric outcomes and maternity hospitalization among heroin-exposed and methadone-treated women in Taiwan. International Journal of Drug Policy 2015; 26(2):191-8.
  • The International Drug Policy Consortium (2016), IDPC DRUG POLICY GUIDE.
  • Damon Barrett, Philip E. Veerman (2012), A COMMENTARY ON THE UNITED NATIONS CONVENTION ON THE RIGHTS OF THE CHILD: ARTICLE 33. PROTECTION FROM NARCOTIC DRUGS AND PSYCHOTROPIC SUBSTANCES 43.
  • U.N. Commission on Narcotic Drugs Resolution 58/3 (2015)(連結
  • 專題 反毒不返毒(點圖前往)

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