吳宗憲／動保警察有譜？談公共政策參與平台的能與不能

雖然近年輿論對動物保護有流於民粹的批評，但是，究實而論，動物保護政策的倡議，隨著時間的遞嬗，群眾其實也一直在進行政策學習與演化當中。當許多極其殘忍的虐待案件發生之後，這些不忍動物受苦的朋友，擦乾眼淚，忍住上街頭的憤怒，已經學會結合政治公關，進行立法遊說。

舉例來說，針對那些惡意且反覆虐待動物，卻能夠輕易逃脫法律制裁者，動物保護團體透過倡議，使得立法院於去年4月三讀修正，對虐待殺害動物者加重刑責，明定宰殺、故意傷害或使動物遭受傷害，致動物肢體嚴重殘缺或重要器官功能喪失，將處2年以下有期徒刑或拘役及高額罰金，將以往的法律漏洞予以縫補起來。

不過，即便群眾訴諸高強度的罰則，但由於政府在執法面遭遇種種困難，以致法律無法被有效落實。當虐待案件持續發生，由於民眾對於複雜的行政議題並不關切，過去的經驗發現，民眾會持續抗爭並指責政府，在政府無能處理的狀況下，就會陷入「治理失靈」的惡性循環當中。

所幸，在看似混亂的對抗當中，群眾也終於開始進行政策學習，知道動保法標準提高，但虐殺動物行為卻未因此相應減少，主因在法規未能有效執行，而其困境，則在行政資源及能力的不足，因此，開始要求政府強化執法的人力與資源。

舉例來說，日前民眾便在國家發展委員會公共政策網路參與平台（以下稱join平台）的「提點子」連署，要求政府應效法先進國家設立專職的動保警察，要求這些動保警察，必須擁有執法權，且熟悉動物相關法規。短短數日，這項點子附議便超過5000人而成案。而join平台成案之後，政府相關單位也已實際開會研商，給予民眾回應。

Join平台的功能

筆者過去曾參與join平台的活動，也因為過去常撰文討論動物保護政策之議題，因此近期接連受國發會邀請兩次參與join平台的動保政策研商會議；第一次是民眾在Join平台提議，希望能夠全面修改動物保護法，第二次則是動物保護警察提議之討論，筆者以下試著透過個人片面的參與觀察，分析該平台的功能。

（一）更聚焦的政策資料彙整

首先，筆者在參與動保警察協作會議當天，非常驚艷於會議主辦單位在會議之前所進行的爭議焦點之整理，主辦單位將過去國內有關動物保護警察政策的深入討論，包括：動物保護犯罪案件的程序面問題、各國成立動物保護警察的經驗以及台灣欲成立動物保護警察可能遭遇的問題等等，都透過心智圖的方式進行全面性的整理（資料皆已對外公開，有興趣者可點閱查看下附之心智圖）。

該心智圖將涉及動物保護警察相關的問題，分成：動保意識、法規面、動保員的職權限制、警察動保知識的局限，以及警察與動保員的職權釐清等面向，綱舉目張，在會議前便將過去討論過的議題詳實釐清，在會議初始對利害相關人報告，因此能夠減少過去政府部門與會專家因基礎資訊不足，而陷入漫談的困境。

（二）有目的性進行分階段政策討論

雖然本次協作會議時間較一般政府諮詢會議為長（由上午十點至下午三點），但本次會議能清楚地將議程區分為兩個階段，上午係針對所整理之資訊進行發散式討論，一方面避免各方因錯誤資訊而有無法聚焦的情形，另方面則是補充過往文獻中被遺漏的重要資訊，且在會議最後，由參與討論者共同決定應予聚焦討論解決方案之議題。

下午則透過類似公民咖啡館的方式討論動物保護警察政策中，較具爭議問題的解決方案，本案最後，形成了兩份概念發展單，其內容根據：「問題」→「解決方法」→「可能風險與障礙」→「克服方式」→「負責單位」的政策順序邏輯，發展出各種不同困境議題的解決方案。

舉例來說，在上午階段曾聚焦的一個爭議是，動物保護檢查員無法具有警察的威嚇力（問題），因此未來若能夠配備電擊棒等具有強制力的器具，或者著特殊具象徵意義的制服（解決方法），或許就能夠增加威嚇力，但這個方法必須解決配備制服及器械的公信力（可能風險與障礙），因此未來若確實有類似的設計，必須透過宣導使民眾知悉（克服方式），而這項業務應當由農委會提出需求，與警政署共同分析可行性（問題與檢討）。

威嚇力只是當天討論的一個小爭議，此外，該日也細緻地討論了各項爭議與解決方案，包括：動檢員無法進入民宅、動檢員蒐證能力不足、警察缺乏動保知識等等，相關問題及解決方案，以下不再贅述，有興趣者可點閱查看「概念發展單」）。

Join平台的限制

（一）如何決定議題的會議模式？

筆者在參與本次動物保護警察議題的協作會議之前，也曾參與另外一場公民透過join平台所形成的提案，希望政府能夠全面檢討，重新制定動物保護法。雖然兩個提案都是超過5000位公民所提的提案，但是討論議題的方式卻截然不同。

筆者猜測由於動物保護法的修正，主責單位為農委會，因而該案會議邀請利害關係人，乃至於會議討論方式均由主責單位（農委會）負責，因此仍採傳統的會議形式。而動物保護警察議題，由於涉及兩個部會（農委會及內政部），故由唐鳳政務委員辦公室進行協調，因此採取前文所提，較為細緻的「協作會議」模式。

但是，動物保護法的全面性修正，其重要性及涉及的困難點，一點都不亞於動物保護警察議題，但從運作面看起來，似乎動物保護警察反而耗費更多人力蒐集資訊及後續研商。針對「何種議題應當選擇哪一種會議模式」的矛盾，未來似乎應當設計機制予以解決，才更能夠符合政府資源有效置放的比例原則。

（二）有效率的討論，無效率的執行？

在動物保護警察的協作會議中，筆者雖然讚賞唐政務委員辦公室在事前投注許多人力物力進行資料蒐集，議題盤點，所邀利害關係人也能夠具有全面性，主持人及其團隊也能進行清晰有效率的議題引導，在在都使得政策能夠有效地討論，並得出許多明確的結論（如「概念發展單」）。

然而，這些細緻的政策方案，在後續能夠透過何種機制，進行有效的追蹤及資源分配？將會形成一個巨大的難題。

首先，後續政策細節的追蹤應由甚麼單位執行？政務委員辦公室？國家發展委員會？或者單位自行回應？若由各單位自行回應，是否最終又虎頭蛇尾？

甚且，若政策的落實需要進行機關職權的明確劃分，政務委員未能更積極扮演黑臉或強制力的角色，則最終政策仍然無法落實。

甚至於，落實政策有時需要給予主政部會餘裕資源的重新分配，政務委員是否有能力調動行政資源與人力，如果答案是否定的，就很容易讓平台落入「有效率的討論，無效率的執行」困境，長久以往，將嚴重斲傷民眾參與政府政策的信賴感。

（三） 政府資訊已全面開放，但是有效率的開放嗎？

技術面來說，政府為達到資訊公開，耗費大量的人力進行政策討論繕打的工作，無論在動物保護法的修正，以及動物保護警察政策的討論過程中，都有全程文字記錄的機制，相關人力的耗費，不可謂不龐大。

資訊全面開放，對於筆者這類專業議題的關切者，當然就是一個可以深入挖掘的寶藏，但是，這一種資訊開放模式，一般民眾難以吸收，也難以得知這些訊息存在，以及可以點閱的管道，因此，恐怕還是無法促使一般公民參與政策時的有效溝通，如何解決，深具挑戰。

解決抗爭疲憊與無效回應的最後一哩路

就在政務委員辦公室就動物保護警察政策進行討論後不久，社會又發生苗栗通霄狗販事件，邱姓叔姪在今年的1~4月間，竟然陸陸續續從南寮、竹北、苗栗等公立收容所，領養了18隻狗狗，渠等被懷疑是狗販，專門到收容所認養黑狗屠宰。事件爆發後，志工們目前正積極串連，預計在4月29日舉辦集會活動，呼籲重建認養機制之外，又再次倡議政府能夠設立動保警察，以提升動保案件的破案率，可見先前Join平台的討論，似乎並未實際產生有效的政策溝通效果。

就在筆者寫作的當下，媒體又披露「彰化黑狗躺草皮，遭機車兄弟長叉捅心臟，噴血狂奔6秒亡」的新聞，政府面對歹徒時的無能為力，實在令人怒不可遏，此類事件不斷發生，政府感受到要求遏止動物虐待的抗爭壓力，將會越來越大。

總而言之，動物保護政策議題，在join平台的討論之下，或許能夠達到討論聚焦，提出細緻政策，以及資訊公開的效果，舉例來說，動物保護警察在會議中所提出的若干政策建議，若能逐步透過行政部門有效落實，或許就能夠滿足群眾的需求，緩解抗爭力道。

然而，若是耗費大量人力的平台高品質討論，其後續追蹤及強制機制無法建立，公開資訊也無法使公民更容易吸收，未來就有可能使民間與政府，陷入持續抗爭與無效回應的共同疲憊之惡性循環，上述種種困境，值得審議民主關切者持續努力。

• 文：吳宗憲，「動物當代思潮讀書會」召集人、臺南大學行政管理學系副教授。
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