搭全球便車？中國排放破壞臭氧層氣體CFC-11不減反增

五月底，一份剛刊登於《自然》（Nature）期刊的科學報告，迅速成為全球除中國以外的熱門新聞。這是關於近年來中國增加排放一氟三氯甲烷（CFC-11）的研究，以英美大學為主的研究團隊發現，山東、河北等省分在2014-2017年的CFC-11排放量甚於2008-2012年。

研究指出，約從2013年，全球CFC的下降速度開始放緩，當時只能偵測到CFC主要出現於東亞地區，建立模型追蹤後才確認來自中國。如果繼續大量排放，不僅可能會延遲臭氧層的恢復，且根據蒙特羅議定書（Montreal Protocol），逐步淘汰使用CFC是全球共識，中國此舉有違議定書之虞。

國際社會的努力功虧一簣

千禧世代大概很少聽到臭氧層「破洞」的新聞，對此議題的關注程度可能也不如全球暖化。相較於科學界仍在爭辯全球暖化是人為影響還是自然週期導致；臭氧層破壞的原因，主要來自CFC等工業產物較無疑義。因此，在1987年由美英等先進國家主導通過的蒙特羅議定書，即是用來管制破壞臭氧層物質（ODS）的生產與消費。

經過長期努力，議定書已有197個成員，除了聯合國全體會員國加入，還包含了紐埃（Niue）、庫克（Cook）群島等自治政府，可說是最廣泛的國際規範之一。議定書所達成的成果也堪稱斐然，絕大多數國家都服從規範，與1990年代相比，已淘汰了98%的ODS。若照預定計畫，臭氧層可望於本世紀中回復原貌。

議定書之所以能如此成功，主要是因為顧及開發中國家——如印度、中國等利益，議定書特別允許這些國家延後管制時程，給予產業轉型時間，但最遲不超過2010年。同時，也提供它們基金與技術支援，使其有動力遵守規範；如果違約，則取消資助，甚至祭出貿易制裁。

以氟氯烴（HCFC）為例，HCFC多用於冷凍空調設備，也就是冷媒的材料。2013年議定書基金執行委員會同意，向中國提供3.85億美元，協助中國循序減少生產與使用HCFC。由於中國是當今HCFC最大的生產和消費國，約占發展中國家總量的92%，如果少了中國配合，國際社會的努力必將功虧一簣。

中國有18間公司違法使用CFC-11

因此，當科學家發現CFC不減反增，世界都極為關注，而這絕非個案研究。去年聯合國環境規劃署（UNEP）舉辦的蒙特羅議定書締約國會議，早已針對CFC-11的問題提出討論。今年世界氣象組織（WMO）、UNEP臭氧秘書處（Ozone Secretariat）等機構，更召開CFC-11的專題研討會，都是為了找出問題所在。

許多科學家都證實從2012之後，全球CFC下降量比預期緩慢。主要是因為亞洲排放增加之故，而在此期間幾乎沒有國家向有關機構申報CFC數量，顯示有國家違約生產。

非營利組織環境調查機構（EIA）對此展開調查，並在蒙特羅議定書締約國會議上提出報告。它們發現，10個中國省份如河北、江蘇等，至少有18間公司違法使用CFC-11做為發泡劑，製造填充於建築物與器具的泡沫。

更有甚者，EIA也對歐洲的氫氟碳化合物（HFC）進行檢視，認為有不少的非法HFC進口，約佔2018年的16%，而這些多來自中國，或是從中國轉至俄國、烏克蘭等地再轉進歐洲。這不只使歐盟蒙受稅收損失，亦讓歐盟的監管破功、中國不肖廠商更有動力製造ODS。

宣稱會嚴懲違法者，有可信度嗎？

面對外界質疑，中國表示已發起行動，打擊非法使用和生產ODS，並會嚴懲違法者。外交系統宣稱在遼寧、河南等地發現兩家業者生產CFC-11；去年8月以來，據稱已檢查全國1,172間相關企業，確定有兩個非法的CFC-11生產基地、10家使用含有CFC-11材料的公司會受到起訴。

相較於民主國家的行政效率，中國為維護國家尊嚴可謂雷厲風行，執法亦不可謂不嚴。然而，這正反映出中國面對國際規範的問題所在，也是目前中美之間對立的根源之一。

儘管中國看似熱衷於遵守蒙特羅議定書，但承諾的可信度還剩多少？想知道答案，不妨從中國應對議定書的態度與方法著手。1991年中國正式加入議定書，略遲於巴西、略早於印度，此時為江澤民當政，確保議定書將提供基金與技術支援後，江政權認為風險已降到可接受範圍，故而決定加入。

另外，不可忽視的因素是，當時中國仍處在天安門事件的陰影下，受到西方抵制，這一舉動有利於重建國家形象、重返國際社會。江政權似乎認為，遵守國際規範會讓世界感覺到中國願意對全球事務負責，可增加其合法性與聲望。

2002年後，胡溫體制接班，隔年即加入議定書的哥本哈根修正案，並獲得UNEP的國家保護臭氧層機構傑出貢獻獎。之後數年，胡溫體制宣示要加速淘汰CFC等物質，預計將淘汰時程提前到2007年；2015年淘汰議定書內規定的所有破壞臭氧層物質。對比迄今審視排放現狀，便不難了解中國政府往往言過於實。

為了發展，將環境成本轉嫁到全球

要減少CFC排放，必然得花代價尋找替換物質。以泡沫塑料產業為例，比較環保的作法是採用一氟二氯乙烷（HCFC-141b），但成本較高，不少中國廠商寧可使用非法生產的CFC-11。然而，就算是HCFC-141b也只是過渡期的替代品，議定書仍要求採取如無溶劑矽油等更環保的材料，中國離全面禁用則遙遙無期。

中國政府固然可辯稱違法排放是個別公司所為，但以共產黨無孔不入的監控，很難想像有任何企業敢在鐵腕下恣意行事。在北京三令五申的情況下，還有廠商陽奉陰違，除了地方政府刻意護航，實在找不出合理解釋。

進一步而言，北京基於經濟發展與社會穩定，往往對地方政府所為睜一隻眼閉一隻眼。每遇國際壓力，或可找出某些廠商祭旗，卻只證明中國法治不彰，才會屢現人謀不臧的情事。也就是說，中國廠商為了省錢、中國政府為了發展，都不惜違法，將環境成本轉嫁到全球。

更麻煩的是，中國雖然出現違反規範行為，但議定書執行機構看來無意制裁。主要原因當然是忌憚中國的權力，但這就會導致議定書的信譽受到影響。當他國都在努力消除ODS，所製造出的空間卻被中國悄悄霸用，若非科學家與環保團體鍥而不捨地追蹤，則全球仍被中國蒙在鼓裡。

華府對中國的承諾厭倦症

長遠來看，中國雖違法排放，由於整體排放減少，臭氧層的修復或許是遲早的事，只是可能往後延長數年到數十年。再加上中國持續接受議定書基金補助，卻未能完整遵守，這些做法均是搭國際規範的便車（free riding）。

如今華府已出現對於中國的承諾厭倦症（promise fatigue），這不只反映在美中貿易衝突、南海島礁軍事化等議題上，更可說是對習政權的否定。先前美國代表已在UNEP會議上提出緊急處理的訴求，這種厭倦症是否會蔓延到其他領域，如中國對環保的承諾，相信華府很快就會給出答案。