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去考公務員?人力流動率超乎想像,戳破公職「鐵飯碗」神話

圖為2014年典試委員長伍錦霖進行點榜儀式。 圖/聯合報系資料照
圖為2014年典試委員長伍錦霖進行點榜儀式。 圖/聯合報系資料照

今年高普考在疫情陰霾下放榜,不得不取消比照科舉古禮的點榜儀式,連鳴炮都免了。此前考選部更焦急不已,只因報名人數連年減少,為了拚業績,還刻意在報名網頁溫馨提醒:「除了首波需用名額外,考試前及放榜前還會陸續增加喔!請把握報考機會!」

到底是有多求才若渴?攤開《考選統計年報》,2010年是報考各類公務員的高峰,來到53萬人,此後一年崩跌2萬到10萬,到2019年只剩26萬人,足足少了一半。

同一時間,有個數字卻逆勢成長,那就是辭職人數。依銓敘部統計,2016到2018年分別有1893、2092、2671人,以31歲至40歲、任職2年內辭職的最多。立法院預算中心還連兩年在預算評估報告中示警,越年輕、高學歷者辭職率越高,恐不利人力素質。1

各機關失血嚴重,猶如重症病患

有趣的是,自從立法院預算中心捅了馬蜂窩後,銓敘部網站就再也找不到專門的辭職統計了,另外定期公布的《銓敘統計年報》也把「離職」併計免職、撤職、退休、解僱、資遣、死亡等人數。2這使得立法院預算中心坦言,銓敘部及人事總處均無精準的辭職數據,僅能推估求得。

與此同時,銓敘部仍沾沾自喜的按例宣示公務員辭職率低於1%,補習班也一搭一唱:「公職流動率低」、「考上國考之後大家都不想離開了」、「錄取國家考試後工作會有多穩定,讓我們用數據分析給你看」。然實情真的是這樣嗎?

台灣的人事制度很特殊,就算性質差異再大,從「公路總局」、「艦隊分署」到「飛航服務總台」,從「台北關」、「水產試驗所」到「松山機場」,都用同一套方法管理陸、海、空人力。

這種邏輯把全國3702個行政機關視為同一家公司下的門市,當中36萬公務員在各機關之間來來去去,不能說「離職」,頂多算內部「調職」。

考試院的理由是,人才都是為「國家」所用,誰用都沒差;可是對「機關」來說,這種異動真的不痛不癢嗎?

學者蘇偉業訪談了77位中央及地方的公務員後發現,1許多機關因為工作負荷、業務分配、主管管理、涉案風險等長期問題,人才外流已經到了「災難性的臨界點」,如受訪者所言:

「我在這裡已經6年多,其他再資深的就約聘僱。因為他們每年續聘下來,已經比我們更資深……連科長都換了好幾個。」

「我4年算機關前10老的,我們這邊其實兩年就算資深。」

「我們科長驚訝的說:『什麼,你要走!』那時候科長剛來,而我們科除了我已經沒有其他正式人員。」

「因為大家都跑不了(商調被拒),都靠考試走,所以那一年同一次考上走的,一個科就走三個。」

蘇偉業形容,一個組織若常常在吸收新人,就好像需要不斷輸血的重症病患一樣,健康欠佳。這種嚴重失血也不是特例,而是普遍發生在各機關。

「考上國考之後大家都不想離開了」?真的是這樣嗎?  圖/聯合報系資料照
「考上國考之後大家都不想離開了」?真的是這樣嗎? 圖/聯合報系資料照

欠缺人力規劃,公務員以無序方式調動

又如筆者友人所處的單位,因為主管情緒控制不當,部屬育嬰留停的、進修留停的、因各種精神疾病調走的……正式人員能逃都逃了,只剩一個除了辭職別無他法的聘僱人員,單位只好一口氣補上近10個臨時人力。友人嘆道:「所以把自己搞瘋是最容易走的辦法,但這種事會傳開,未來職涯等於也毀了。」

另一個擔任人事的友人也表示,每天都有人辦離職,每天都有人辦報到,幾乎人人綁約期一滿就走,所以機關不會錯過每次提報考試分發的機會。但考試緩不濟急,只好找來大量職務代理人、借調人員、工讀生、替代役來填塞,有些科室甚至借調人員多於正式職員。

人才荒到了這種地步,如果人事主管機關還能拍拍胸脯說:「沒關係,都是國家的人才。」那可說掩耳盜鈴了。

看一下數據,2019年全國共有4萬6303人離開原機關,這樣算多還是少呢?比對一下公、私部門,當年民間受僱員工的「流動率」為2.29%,4而公務員未有類似的統計,不過若拿相同方法來換算公務員跨機關的流動率,為1.19%。5

看起來,政府流動率雖僅是民間的一半,亦絕非一般想像的「工作穩定」、「大家都不想離開」。

另一方面,民間員工在單一機構任職的平均年資為6.2年,公務員平均年資則為15.92年──不過,那是把所有待過的機關加起來平均,這種算法再度把中華民國當作唯一一家公司,忽視跨機關高頻率流動的事實。假設真能統計單一機關的平均年資,數字肯定是非常淒慘的。

說起來,「良禽擇木而棲」本是勞動自由市場的常態,員工要往哪裡去,沒人管得著。可是,公務人力被圈成一個封閉的內部市場,從甄選、培訓、考核、升遷、調動到退離等,都是政府刻意的安排,照理講人力規劃應該更有系統才是。

可是蘇偉業發現,政府人力大多以無序的方式流動,原因包括組織管理積弊已久、欠缺計劃性培育人才、各職系晉升管道混亂、考試分發無法適配人力等。當然,頻繁跳槽的人也會出於私心,但相當程度可視為對機關缺乏適當人力規劃的反彈。

圖為今年5月政府推出紓困申請方案,申辦民眾透過隔版向公所人員詢問相關辦法。 圖/聯合報系資料照
圖為今年5月政府推出紓困申請方案,申辦民眾透過隔版向公所人員詢問相關辦法。 圖/聯合報系資料照

官方鋸箭式療法:不分工作性質一律綁約

鐵打的衙門流水的官之中,以年輕、資淺者為甚,考試院想出來的解決方法是:你上榜,綁上你。

2014年,下重手增訂了「限制轉調」條款(俗稱綁約),也就是考試分發的3年4個月內,不得調離原機關,或相同主管機關所轄的機關。這本來就規範在地方特考,原意是將人留在求才不易的地方基層,如今也擴及到不分地域的高普初考。

官方的修法理由是:「考試及格人員尚未具備嫻熟之行政經驗,即可轉調其他機關,各機關須不斷培訓初任人員,浪費行政資源,對政府效能極為不利,難以提升為民服務品質。」

這等於把公務員高流動的問題全歸咎給新人,潛台詞就是他們沒定性、草莓族。緊箍咒套下去,新人的調職率確實降下來了,辭職率則逆勢上揚,以2018年為例,報到2年內辭職者就占了辭職總數近3成,5年內辭職更超過5成,等於用新的問題來解決舊的問題。

官方修法理由還謂:「為培育初任公職人員,將限制轉調延長為3年,使其得以具備完整之職務歷練……亦可與地方特考的限制規定取得衡平。」

持平來說,綁約不是不行,私人企業也十分盛行,如金融業的儲備幹部(Management Associate, MA)計畫即有系統的安排新人接受導師輔導、參與多樣課程、輪調各種事業群,或前往海外特訓,最後新人必須留任一定年限,否則要賠償薪水。科技業有些也會預付新人一筆簽約金,但新人若提前離職,就要按比例返還。

不管這種方式有沒有效益,公司總是花費鉅額在菜鳥身上。可是政府機關除了趕鴨子上架外,給了新人什麼樣的培育資源?

普遍現象是,機關的基層承辦人都忙,教導新人浪費時間也沒績效,常見的帶領方式就是丟一句「自己去看前案!」而當菜鳥迷失在舊檔案海裡不得不求助時,很可能得到不耐煩的回應。

另外,機關也會允許老鳥搶在新人來之前換到相對清閒的職位,再把進入門檻高、困難繁重的業務丟給菜鳥,因為這是一種對「媳婦熬成婆」的慰勞。

鐵打的衙門流水的官之中,以年輕、資淺者為甚,考試院想出來的解決方法是:你上榜,綁上你。 圖/聯合報系資料照
鐵打的衙門流水的官之中,以年輕、資淺者為甚,考試院想出來的解決方法是:你上榜,綁上你。 圖/聯合報系資料照

政府勞力轉型自由市場,破除「留人不留心」窠臼

由於反彈聲浪不斷,考選部終於在2020年推出限制年限縮短為2年4個月的草案,但仍保留4個月的尾巴,這又是怎麼來的?

原來,台灣公部門有著各類組織最長的新人觀察期,得經4個月「實務訓練」加6個月「試用」,才能成為正式員工。問題是,公務員到底是什麼樣艱深專業的工作,需要長達10個月的觀察期?連台積電也不過3個月。

責任與權利理應相稱,但在實務現場,新人除了第1個月不能蓋章外,其他該負的義務一樣不少,卻被當作無能的廢柴,任由雇主偷走4個月「實務訓練」的資歷。

可見限制轉調實施以來,全面鼓勵機關逃避善良雇主的責任,其立法理由夸夸其談「提升為民服務品質」,明顯奠基在榨取勞動力上,而「與地方特考取得衡平」一詞,則是以不公衡平不義了。

人事主管機關若真有心改革「留人不留心」的傳統,短期內應破除不分工作性質一律綁約的制度,允許新人試用期滿即得遷調。長期而言,應加速政府勞動力轉型為自由市場,機關可將員工釋出為「自由文官」,文官也能轉入市場另尋東家,而不是如現行商調制度,想跳槽還得看老闆放不放人。

最後別忘了,不是只有機關試用新人,新人也在試用機關。2年4個月,足夠讓腐敗的組織繼續對管理無能、勞權惡化視而不見了。

人事主管機關若真有心改革「留人不留心」的傳統,應允許新人試用期滿即得遷調。 圖/聯合報系資料照
人事主管機關若真有心改革「留人不留心」的傳統,應允許新人試用期滿即得遷調。 圖/聯合報系資料照

  • 立法院預算中心連續兩年對公務員辭職率示警,請參《行政院人事行政總處及所屬107年度單位預算評估報告》、《行政院人事行政總處及所屬108年度單位預算評估報告》。
  • 銓敘部對「離職」的定義,以及「離職」與「調職」的區辨,請參《銓敘統計年報》。
  • 蘇偉業對公務人力流動的研究,請參蘇偉業(2018),〈我國政府內部人力市場行為之初探:個人利益與組織利益之權衡〉。《文官制度季刊》,10(1): 21-58。
  • (1)依照主計總處計算方法,流動率=(進入率+退出率)÷2。其中,進入率= [全年進入勞動市場人次÷(全年平均每月受僱員工人數x12) ] x100%;退出率= [全年退出勞動市場人次÷(全年平均每月受僱員工人數x12) ] x100%。進入率、退出率、流動率算法均為單月平均。
    (2)2019年受僱員工共796.7萬人,全年進入223.3萬人次,單月進入率為2.34%;全年退出214.7萬人次,單月退出率為2.25%。換算得單月流動率為2.29%。
    (3)「進入」態樣如新進、召回等,以新進為多。「退出」態樣如辭職、解僱、資遣、退休等,以辭職為多。
    (4)以上資料來自主計總處〈108年12月暨全年工業及服務業薪資統計結果〉、〈108年事業人力僱用狀況調查統計結果綜合分析〉。
  • (1)銓敘部並未統計公務員跨機關的流動率,若比照主計總處「進入率」、「退出率」、「流動率」的計算方法,同時將公務員的「進入」定義為調入新機關、考試新進,「退出」定義為調離原機關、離職,即可得出相應的數據。
    (2)依照《銓敘統計年報》數據、上述定義與算法,2019年公務員共36萬1421人,全年進入5萬6619人次,單月進入率為1.31%;全年退出4萬6303人次,單月退出率為1.07%。換算得單月流動率為1.19%。

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