考績制度為何失敗？三大錯誤，政府績效管理革命離目標越來越遠

去（2022）年九合一選舉結果，暴露人民對施政的不信任，但無論蔡政府支持度攀上巔峰或落入谷底，她的員工年年有高達75%得到代表優秀的甲等考績，獲加官晉爵及賞金厚祿。

再也沒有一個制度比公務人員考績更不受人信服了——民眾總是深惡痛絕，公務員的績效表現真的值得豐厚獎勵嗎？員工則是咬牙切齒，強迫其餘25%的人吃乙等是否符合公平正義？每個人都在追問，為什麼政府主管總是不以實際表現來打考績？

這個問題早已糾纏近一個世紀。《公務人員考績法》（以下簡稱《考績法》）源起民國18年，也是北伐統一的隔年，當時為了罷黜眾多黑官，明訂每年淘汰4%、至多三分之一人考列一等，還把品德操守納入考核裡，以期整飭官箴。

時至今日，人事管理仍延續這種不信任的思維，運用「考績比例設限」、「績效積分競賽」、「準確獎優懲劣」來回應社會對官僚體制的質疑，卻離改革目標越來越遠。到底多年來為了澄清吏治的努力，犯下哪些錯誤？又要如何挽救？

考績等級強迫分配，人人自危的命運抓交替

曾有一段短暫時光，甲等比例是不設限的，於是從1987年起打甲人數便逐年攀升到86.71%，近乎通通有獎。政府眼見獎金支出暴增，又遭質疑獎勵浮濫，只好在2001年設下75%的天花板，也形成考績的霸王條款至今。

追本溯源，考績等級強迫分配（即固定比例制）是為了刺激競爭，最有名例子是1980年代美國奇異公司執行長Jack Welch將員工績效強行排出前20%、中70%、後10%，前段班可獲分紅，吊車尾則遭解雇。短短十餘年間，公司裁掉逾十萬人，股價則翻了2700%。

如此汰弱留強之法風靡了全球前五百大企業，微軟也藉此登上市值冠軍，但就在被蘋果超越後的2013年，微軟宣布放棄了這個廣受憎恨的制度，因為員工不是把危機意識用在爭取佳績，而是避免墊底，各種扭曲行為也紛紛出籠，如低設目標、迴避創新、吝於交流、互相猜忌等。

而當冗員都汰除了，還是要繼續汰除，奇異公司就爆出有主管為了保住愛將，偷把剛過世之人擺進末段名單裡。台積電則有資深員工因家庭因素減少加班而遭淘汰，引發一群相同命運的人員到已退休的張忠謀家門外徹夜抗議，終於引得張忠謀回鍋，坦承績效制度錯誤。

企業已然證明，強迫分配逼使主管不是想著激勵人才，而是優先抓出替死鬼。至於績效更不易計算的政府，考試院還曾於2009年提案強制3%丙等降級或資遣，儘管未獲三讀，各機關仍得繼續抓出25%的人減發獎金及延緩升等，最後就是資淺、低階、非主管的代罪羔羊優先吃乙，當真抓不出來就用輪的。

學者曾歸納，主責業務具三種特色才適合採強迫分配制：個人可獨立達成、績效易簡單量化、工作與成效之因果關係好判斷。最典型即業務員，如今台灣政府正努力以看似科學的方法將行政事務化約為點數積分，讓個人及機關可累計、可競爭，那實行起來順利嗎？

比虛胖不比健康，績效競爭猶如神豬比賽

要計算績效，最常用的工具當屬KPI，也就是上級先勾勒一個政策目標，再拆解成多個可執行的績效指標交辦給下層，達標加分、失誤扣分，最後把各執行者的積分加總比較，就能判定勝負了，還能以此分配甲等名額。實務有幾類：

1. 中央對縣市政府的考核，如衛福部的「地方衛生機關業務考評」、環保署的「地方環保機關績效考核」。
2. 上級機關對所屬機關的考核，如台北市政府以共通性的核銷及公文E化比率、公文結案速度、招商簽約金額、電源管理缺失等，評價所有局處的表現。
3. 單一機關要求內部各單位達成「施政績效報告」所設定的目標。

不過若細究這些考核細項，可發現官方對績效的定義是這樣的：發放補助的金額、舉辦活動的場次、參加民眾的人次、接受訓練的人數、辦結案件的速度、稽查裁罰的件數、宣導政令的次數、官方文宣的點閱率……

對帳面數字的追趕，就像神豬比賽一樣比肥大、比快速，而不是比營養、比健康。台灣還有個迷思，以為考核項目越多，就代表越有作為，於是一份考核可能多達上百個細項，讓原本用來精準打擊目標的績效指標，淪為瑣碎龐雜的待辦事項，就算辦完也難以實現政策目標，頂多證明政府有在做事，不代表做對的事。

可見縱使把績效量化到極致，還是沒有打考績的參考價值，到頭來只能測驗下對上是否聽話而已。

過度迷信準確客觀賞罰，誤入管理烏托邦

當各種管理工具相繼失效，人人紛紛回頭期待管理者像明君判官一樣明鏡高懸，但他們屢被指責識人不明、徇私偏狹。於是《考績法》設下重重關卡，要求主管一年打兩次平時考核、年終依員工獎懲紀錄加減分數、召開考績委員會集體審議、遵守禁止打甲的條件等，以實現《考績法》現行版本第2條宣示的「準確客觀之考核」。

不過實務上，員工就算滿滿記功嘉獎，輪到乙的時候還是乙。考核表填的多是行禮如儀的罐頭評語，如謹慎懇摯、勝任繁劇、任勞任怨等。考績委員皆充當投票部隊，因為很難代替主管評判他的部屬。禁止打甲的紅線多屬無關績效的品德紀律行為，如酒駕、性騷擾、言行不檢等。

顯然一連串大拜拜蒐集到的績效表現證據，對準確客觀一點幫助都沒有。倒是考績結果牽涉獎金、升等、升官、調職等切身權益，對主管來說，如何在遵守甲等比例與分配部屬利益之間取得平衡，比精準辨別績效重要的太多了，逼得他們發展出千迴百轉的策略，如：

1. 以單一標準來評價表現，如服務量、稽查量、審件量，這樣年終開獎誰都怨不得誰。
2. 將同單位人員拆成核心組與庶務組，後者輕鬆但永遠吃乙。
3. 跟甲等遺珠交換條件，今年多多擔待，明年加倍奉還。
4. 先全部打甲，再丟給考績委員投票把誰打落乙等，等於壞人給委員當。

這些旁門左道逃避了《考績法》精神，雖然可恥，但有用，足見制度念茲在茲的準確客觀公平只存在烏托邦而已。後續又用不準確、不客觀、不公平的結果來獎優懲劣，不但毫無激勵及警惕效果，還造就一場充滿嫌隙猜疑的「魷魚遊戲」。《考績法》問世近百年來，因過度重視賞罰所產生的副作用，早已無法控制。

回到績效管理初衷，回饋學習先於獎優懲劣

追根究柢，考績的癥結並非主管的能力或私心問題，而是制度背負了太多期待：既要追求績效，又要端正紀律；要準確公平，又強迫分配；想賞善罰惡，卻全程保密，員工連哪邊受肯定或待加強都不知；欲引導人力資源命中施政目標，又把純屬安慰苦勞的敘獎混雜進來。

偏偏考試院每一次修法，都在加重兩兩互斥的矛盾，五進立法院皆一敗塗地。2021年再推新版，還在第2條高舉「發揮獎勵、懲處、拔擢、培育及輔導之功能」¹，顯然仍未察覺制度已經超載。

挽救的方法只有一個，就是把它單純化，回到績效管理的初衷——學習與修正。步驟如下：

1. 區分基本慰勞與積極獎勵

將考績獎金正名為「勤務津貼」，只要工作達到基本標準就發給。像愛爾蘭只區分「滿意」與「不滿意」兩級；日本則分「業績評價」和「能力評價」，前者達B即發給慰勞性質的津貼，後者僅用於衡鑑升遷潛力，不影響津貼。

另可彈性設置「專案獎金」、「創新獎金」、「流程改善獎金」等，等計畫執行完畢或達成階段目標時發給，不以年度為基準。再者，勤務津貼及各種獎金的比例安排應由各機關依業務性質、財政能力自訂，中央只規範原則即可。

2. 另設不適任人員的分級處理機制

針對不適任者應區隔績效不彰與紀律欠佳，各自設計及時性的輔導、警惕、退場機制，而非等到年底才用手段有限的考績來懲罰。以績效不彰為例，輕者如與當事人討論問題癥結、規劃改善進度、重新安排業務以為緩衝。

重者當屬淘汰，但應先改善人力流動的自由度，包括制定免職資遣之外「釋出」至公務人力市場的機制、降低機關遴用非現職者的條件、補強離職再任人員權益的銜接。當公務員重新應徵就像勞工自由求職那般自然，年資中斷也不用承受過高的成本，淘汰就不是太難啟動的工具了。

3. 考核結果優先用於改善問題，而非獎懲

透過考核蒐集到的績效資訊，應用來偵測問題、修正策略，以再次精準投放資源，而不是比拚分數、論功行賞完就沒事了。

例如衛福部的「地方衛生機關業務考評」多以人力物力挹注量來斷定輸贏，如面訪精神病患的次數、訪視企圖自殺個案的比率、治療與轉介酒癮的人數、免費諮商的涵蓋率等，但更重要的應是運用考核結果分析政策介入與個案改善的因果關係、找出個案的真正需求、依據效果重新配置資源等。

主管也應藉由考績過程與部屬討論業務執行的成果、哪邊該給肯定與補強、建議進修哪些技能、改善績效的規劃等。

當績效管理脫胎換骨為回饋學習的工具，官僚體制才能從繁文縟節、兵疲馬困中獲得解放，成為一支精準實現政策目標的勁旅。

• 公務人員之考績，應綜覈名實、公正公平，作準確客觀之考核，以充分發揮獎勵、懲處、拔擢、培育及輔導之功能。