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「廢考監」呼聲高:廢考試院=廢國考?多元競爭才是文官體系良藥

為反對總統提名陳菊出任監察院長,國民黨立委日前搶占議場主席台,並舉出「廢考監、拒投票」等標語。 圖/聯合報系資料照
為反對總統提名陳菊出任監察院長,國民黨立委日前搶占議場主席台,並舉出「廢考監、拒投票」等標語。 圖/聯合報系資料照

新任考試院長及考試委員任命案,在民進黨挾著人數優勢、國民黨進場喊「廢考監、拒投票」之下,全數過關。這是朝野第一次對憲政體制取得如此高的共識,特別是國民黨以往為了維護中華法統而擁戴五權憲法,現在又為了否定人選名單而主張廢除兩院,稍早更焦土佔領立法院20小時,宣示決心。

足見對反對黨來說,支不支持兩院存續的前提是人選,如果被提名人令其滿意,兩院就該存在;如果不滿意,就連鍋子一同砸爛,大家都沒飯吃。

正是如此「對人不對事」,考監兩院的存廢問題要嘛在六年一次的人事喧鬧後歸於沉寂,要嘛膠著在要中華還是要台灣、要五權還是要三權?至於考試院的組織功能究竟有沒有正常發揮,總少有討論。

一手掌握遊戲規則,公務棋局裡的大莊家

講到考試院,大家多半會聯想到國家考試。不過考試院比一般人想像要大得多,又小得多。

大得多,是因考試院並不只辦考試而已,還會制定公務人員從搖籃到墳墓的遊戲規則,比如考試、任免、考績、薪俸、升遷、退休、撫卹等,堪稱是這場棋局裡的大莊家。

小得多,來自上面這些事情都是考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會在做的,考試院本身並不直接參與。那考試院本身是什麼呢?就是19位考試委員加上一週一次考試院會議,約略如此。

委員大多來自學界,在院會中決定公務員事務的大政方針,再把這根「定海神針」交給底下的部會執行,其餘時間則是出國、考察、參訪、演講、致詞這類尊貴大事。真要比喻的話,有點像企業的董事會、社團的理事會那樣,貴為決策中樞及公關門面。

所以考試院有沒有存在價值,就要看看這條中樞神經是健全或麻痺。從完全公開的會議紀錄,可以窺知考試委員在院會中常見的討論主題,有時殫精竭慮研議公務人員「每月一書」的書目清單,有時熱烈討論「模範公務人員」的選拔活動,有時孤芳自賞《考試院院史》的微言大義,有時集體撻伐前考選部長停刊《國家菁英季刊》,有時諄諄教誨旗下部會報表的呈現方式,有時沾沾自喜受訓學員的高滿意度……,有時,也會論及考試公平性。

以下將舉「重榜」為例,看院會如何討論一個困擾考生及用人機關將近一世紀的問題。

講到考試院,大家多半會聯想到國家考試。不過考試院比一般人想像要大得多,又小得多。 圖/聯合報系資料照
講到考試院,大家多半會聯想到國家考試。不過考試院比一般人想像要大得多,又小得多。 圖/聯合報系資料照

是決策中樞,還是決策中空?

由於高、普考科目重疊,每年重複上榜者多,末了普考大量缺額已成家常便飯。例如2018年普考錄取者有38.41%同時考上高考,其中「漁業技術」還100%重榜,導致930個名額從缺、930個落榜頭犧牲。而對等不到新進人員的機關來說,唯一方法就是提列下一次考試,再讓身兼二職的代理同事忙上一年半載。

要解決這題其實非常簡單,只要弄個備取機制就好了。但為何一直不弄呢?考選部曾在2019年11月28日的考試院會上,慎重提出一份「重複報考」分析報告,委員們反應十分熱烈,摘要如下:

高普考與地方特考分別舉辦,主要係為維持國家考試優良傳統體制。自民國20年以降,高普考即分別辦理。......惟此類重複報考乃應考人權利,有否必要進一步作決策分析,部可再審酌

一魚多吃、亂槍打鳥、人往高處爬,僉為人情之常,尚不會因進一步研究細節而予有效紓緩,爰投入研究之前,允宜先就研究結果效益善加斟酌、取捨。

長年以來不同考試的相同類科,其考試科目幾近全同;加上部有意錯開考試時間(如高普考),此種機制勢必推助應考人重複報考,部若擬改進,則理應就上揭二端,慎研改弦更張之道。茲以各項「特種考試」為例,自本院第11屆以來迄本(第12)屆,「特考特用」精神與宗旨日益蕩然之檢討,雖列入施政綱領,部卻始終拖宕無為。

重複報考現象係長期問題, 充分顯示應考人的職涯發展未能定向,有試必考,考了再考,甚至職務分發後覺得不滿意,也要再考,導致公務人力浮動,最大的受害者應為政府各機關。

一陣「盍各言爾志」之後,沒有下文,然後缺額機關繼續缺額,飲恨考生繼續飲恨。

這是考試院會運作的縮影,輕於鴻毛之事大家開心聊一聊,也就沒問題了;重於泰山之事你一言我一語,還是懸而未決。

再如被詬病許久的高考科目過多過雜的問題,近五年考選部兩度推動精簡考科,最後都敗在考試院會;又因考試委員原本任期為六年,導致部長、委員由不同執政黨任命,像是前任部長就多次在院會被委員「洗臉」,連平素列席的行政院人事長也常得不到好臉色,有些委員甚至不時投書劍指人事長。

考試委員誤把自己當成監督施政的立法委員,本是對立的政黨政治使然,但時空換成行政、立法、考試三權完全由同黨掌握的2008至2014年,政策效率也不見得比較高。

學者蘇偉業研究1發現,該屆(第11屆)考試委員曾雄心壯志提出浩大的「文官制度興革規劃方案」,期望根治官僚體制的沉痾。結果六年過去,73項任務只完成40項,達成率55%,其中還有不少只是發發函、改改法條文字就被當作完成任務。

許多民眾滿心認定考試院是文官制度的守護者,現實上考試委員能做的,就是口誅筆伐或牛步修法而已。加上考試委員欠缺實務經驗,98%公務員又都不在考試院任職,這個最高人事主管機關制定起文官政策時,多半只能用想像的,等草案送進立法院,根本不被重視。

許多民眾滿心認定考試院是文官制度的守護者,現實上考試委員能做的,就是口誅筆伐或牛步修法而已。 圖/聯合報系資料照
許多民眾滿心認定考試院是文官制度的守護者,現實上考試委員能做的,就是口誅筆伐或牛步修法而已。 圖/聯合報系資料照

國家考試,沒有想像中的公平

興利不能,那防弊呢?實情是,國家考試並不如多數人想像中的公平。

例如2018年,任職警大的典試委員將警察特考的題目洩露給學生,不僅遭起訴,50位已就任的考生還被撤銷資格,瞬間失業;2014年,同樣有典試委員洩題給警大學生,兩者都舉行重考。再如2019年,一位營養師專技高考考生對試卷漏未評分提出訴願,經重新閱卷後,補給分數並補錄取,一夕升天。

顯然無論考試程序多麼滴水不漏、天衣無縫,甚至考選部人員考前還要上土地公廟拜拜,還是會犯這種低級錯誤。失之毫釐,差之千里,就是「一試定江山」對人性的輾壓。

另外,台灣也是全球罕見仍在使用純粹紙筆測驗與統一分發來篩選專業人力的,這使得機關無法挑選適合的人才、考生不能投考有志的職位。長期以來考試院對如此「雙盲」選才機制的堅持,塑造出政府「坑裡只要有人就好」的用人哲學,錯誤用人的成本還要由全民負擔,豈不是另一種不公平?

2014年公務人員警察特考水上警察考試發生洩題弊案,當時創下國考史上首次重考的案例。 圖/聯合報系資料照
2014年公務人員警察特考水上警察考試發生洩題弊案,當時創下國考史上首次重考的案例。 圖/聯合報系資料照

公開多元競爭,才是文官體系良藥

人們常把考試院及底下的部會混為一談,導出「廢除考試院等於廢除國家考試」的結論,實際上就算沒有考試委員一週一次的清談,考選、銓敘、培訓、保障的任務還是會持續下去,只不過換個比較「識實務」的老闆而已。

反過來說,如果非要用分權制衡來維繫公平,那有太多業務都應該從行政院切割出來,獨立設置選舉院、央行院、通傳院、公交院、金管院、廉政院、調查院、環保院、原民院等……,形成五十權憲法、五十權分立、甚至「五十拳相向」,各個憲法機關網內互打,整個政府體系動彈不得。

無論正反雙方,大抵認同文官體系的根本是「功績制」,功績制的根本則是「公開競爭」。公開競爭,並不僅止於紙筆測驗而已,怎麼運用多元競爭方式流用民間人才,台灣從來沒練習過。考試院解組之後,才是蹣跚學步的開始而已。

公開競爭,並不僅止於紙筆測驗而已,怎麼運用多元競爭方式流用民間人才,台灣從來沒練習過。 圖/聯合報系資料照
公開競爭,並不僅止於紙筆測驗而已,怎麼運用多元競爭方式流用民間人才,台灣從來沒練習過。 圖/聯合報系資料照

  • 蘇偉業(2019)。我國另類人事體制下的另類文官制度發展:是否仍要另類下去?。政策與人力管理 ,10(1),P1-24。

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