「你才不中立，你全家都不中立！」遭誤用的行政中立淪政治口水戰
今年選情之冷，讓論文抄襲意外成為選戰主旋律，不過如果有什麼比論文更好用來打擊對手的，就屬「行政不中立」了。
例如今年2月，前台北市勞動局長陳信瑜在宴請工會時表明：「若珊珊當選，我就還在，看你們要不要我在？若要我在就支持珊珊」；6月間，台北市府六名員工被發現長期利用上班時間在PTT論壇批評議員，均遭抨擊行政不中立，那六人還被叫到議會唸出自己的貼文，引發爭論基層公務員是否適合接受議員質詢。
回顧《公務人員行政中立法》（簡稱中立法）於2009年通過，13年來爭議卻不減反增。以中央社資料庫為例，搜尋「行政中立」或「行政不中立」有高達1,605筆新聞，除了極少數是中性描述外，其餘都屬互相控訴，這是否意味著中立法毫無拘束作用？
實情是，當初銓敘部草擬法規時忽略了英國的原始意涵，發明了獨步全球的「行政中立」一詞，不僅誤用詞彙，還擴大解釋，終使中立概念淪為廉價的政治口水戰。
被稱變色龍，英國文官大玩兩面手法
在古老英國，文官本是國王的人馬，忠誠服務著王室。不過隨著國王的統治權被迫讓給國會，加上政黨輪替越趨激烈，官僚體系面臨前所未有的效忠錯亂：支持了某一方，等到另一方上台就會遭到報復，國家也陷入動盪中。於是大家交換條件，任何政黨保證不清算官僚，官僚則誓言忠於勝選政黨。
可是人難免有好惡認同，要怎麼確保文官心甘情願拿出等值專業來服務立場歧異的政黨呢？英國發明了一個方法——給文官戴上面具，成為「無臉」（faceless）的人。
首先，公務員絕不參與政黨競爭，無論好惡哪個候選人，都不表態或輔選，直到某一方選贏了，立刻要表達忠誠。對內，他們有責任向政治老闆提供專業建議，就算直言反對都是無妨的；可是一旦政策拍板了，即便內心有千百個不願意也得忠實執行。
對外，公務員高度匿名，不具名發表文件、不辯護政府施政、不投稿報章雜誌、不接受媒體採訪、不涉足議會備詢，永遠躲在政務官的背後當影武者。而政策執行下去若引發民怨沸騰，也不關他們的事，全由首長一肩扛起。
這反映英國事務官對「政黨競爭」是高度中立的，但就「政策推動」來說卻極不中立。當他們忠實執行政策時，等於偏袒執政黨了，根本無法中立，也不該中立。甚至可以說，盡力配合新政府髮夾彎式改變前朝政策，才是真中立。
那為什麼官僚不會變成統治者的鷹犬呢？因為基於憲政約束，他們只能在合法範圍內效忠，對於違法濫權的號令，如濫用國家資源、選擇性辦案等，是沒有服從義務的。所以對英國來說，有立場不是問題，是否依法才是重點，這跟中立一點關係都沒有。
台灣公務員頻上前線，深陷政治風險中
英國的中立概念意謂公務員在匿名保護下，不參與政黨競爭、不插手政治事務，就為避免與流水般的政務官產生芥蒂、難以互信，出發點不盡然是防堵文官勾結政黨利益，因而他們常被稱為政治的變色龍。歐美深受英國影響，多稱這道防火牆為「文官政治中立」、「政治中立」或「文官中立」。
由此來看，台灣是大大違反中立的，因為公務員處處露臉，甚至深陷政治風險中，例如：具名在公文及新聞稿上、擔任首長秘書或府會聯絡人、陪同首長跑公開行程、主持說明會或記者會、涉足議會接受質詢、接見陳情還被砸雞蛋、常務與政務職位調換頻繁。
此外，中央三級首長及縣市局處長有一半是事務官，還有首長深陷風波時藉故向議會請假，再推事務官上場代打，這些事務官的權利義務就跟政務官沒什麼兩樣，也隨政黨輪替調職。
這會導致什麼後果呢？就是在政黨立場上「跳到黃河洗不清」，磨損其公信力。例如韓國瑜遭罷免後，由常任文官暫代市長及局處長，本屬政治中立的他們卻被質疑「有陳菊團隊的影子」。
代理市長楊明州表示，沒有所謂韓國瑜或陳菊人馬，這樣對文官很不公平，盼大眾勿如此切割文官……他以自己歷任9名市長反問「我屬於誰的呢？ 」……甚至有人標籤化說是「前朝遺緒」，楊明州盼不需要如此，希望社會融合融洽。（2020/6/15，《中央社》）
矛盾的是，國人對文官沾黏政治習以為常，又對他們擔任執政助手嫌惡、噁心，這恐怕源自「行政中立」一詞誤導了大眾，以為公務員不僅不能在選舉選邊站，還要在推動政策時保持中立，加上《中立法》第1條明定「為確保公務人員『依法行政』、『執行公正』……」，將不相干的概念攪和進來，就更纏夾不清了。
下段均以《中央社》的新聞報導為例，梳理國人最常誤用的五種類型。為求簡潔通順，所引內容均在不違原意下略經編輯。
浮濫指控，制度原意重貶如廢紙
一、把不相干的人拉進來
政治任命人員從來都不是《中立法》的主要限制對象，卻是最常被指責不中立的人。
內政部政務次長陳宗彥出席小英新住民姐妹會……呼籲新住民「看到民進黨蓋下去、蔡英文蓋下去」……韓國瑜桃園市競選總幹事梁為超痛批陳宗彥公然拉票，是行政不中立的示範。（2019/12/15）
民進黨立委蔡煌瑯質詢台灣民主基金會執行長黃德福，基金會工作非常神聖，應該要行政中立，卻去當連勝文的政策執行長……這樣會傷害基金會形象。（2014/10/16）
此外，民代、黨職、私校、歌仔戲團等非行政機關的人員，也都曾稱要堅守中立，中立似乎已昇華成一種浮泛美德。
二、禁止為執政黨推動政策
民選政府的天職就是實現競選政見，因此只要機關一開門、公務員一上班，就不中立了，然而規劃、執行、宣傳、辯護政策的行為，卻屢被控違反中立。
國民黨團總召費鴻泰表示，民進黨政府為了宣傳反公投，不惜濫用國家資源、違反行政中立……近期就發現在經濟部官網上，聲稱反萊豬傷害國際信譽、三接並未蓋在藻礁上、不要重啟危險核四等文宣。（2021/12/15）
民進黨發言人鄭運鵬說，陸委會身為執行兩岸政策的機關，卻不顧行政中立，以執政黨的立場為立場，自甘為執政黨的傳聲筒，讓行政院陸委會淪為國民黨大陸事務部。（2015/4/10）
台中市政府將於市府廣旗升彩虹旗，「為下一代站出來聯盟」要求林佳龍保持行政中立，不應獨厚同志團體，不要掛上彩虹旗，也不要在1652個服務窗口插彩虹旗，民眾更高喊「全民市長，行政中立」。（2016/12/6）
在反方潛意識裡，政府多做即是多錯，如2015年立委莊瑞雄便說「政務官下鄉輔選，提一個政策出來都是錢，誘之以利，恐違反行政中立。」（2015/10/5）
三、齊頭式公平
政治與政策的界線本難界定，但台灣習慣用高標準檢視，使得行政首長無論出於什麼動機現身公開場合，都有不中立之嫌——除非，公平邀來各黨參加。
黃珊珊到市場視察，卻帶著民眾黨參選人黃瀞瑩、陳思宇，遭質疑母雞帶小雞，引發行政不中立爭議……議員簡舒培表示，黃珊珊任內視察市場87次、動用650人次公務員陪同，就是為了拜票綁樁……楊靜宇指出，道德是最基本要求，行政中立法也是最低要求，希望市府辦任何活動都能告知所有民代。（2022/6/22、2022/7/7、2022/6/21）
台中市大雅區公所舉辦鄰里長餐會，民進黨議員廖述鎮及立委參選人童瑞陽到場時，發現國民黨立委楊瓊瓔已在場，廖述鎮怒摔椅子，導致區長受傷……批評區長行政不公，活動是議會通過預算，屬開放場合，卻只邀國民黨楊瓊瓔，對他們不理不睬……率隊到楊瓊瓔競選總部，要求簽署行政中立聯署書。（2011/9/15）
中立被理解為齊頭式公平，還有2011年國防部的軍史漫畫略過李登輝及陳水扁兩位三軍統帥，被批不中立，之後經過增補，時任監委吳豐山才表示「堪稱知恥」。
四、守法與中立劃上等號
當形式公平成為中立的象徵，接下來，針對任一方的執法行為都會被指為「選擇性辦案」。
國民黨代表涉賄收押，台東縣黨部主委吳秀華呼籲公務人員秉持行政中立，不要選擇性辦案，不向任何陣營偏頗，更不能讓外界有辦藍不辦綠的觀感。（2018/11/7）
與此同時，純中性的履行職務或守法行為，也可以解釋為中立與否。
（韓國瑜陣營指出）中選會作為獨立機關，應維持中立，卻成行政體系罷韓先鋒……已發出23篇新聞稿，更開先例用Google地圖公開罷韓投票所。（2020/5/27）
立委陳亭妃質疑吳敦義帶職參選是否將混淆特別費、機要費？行政院秘書長林中森強調都是公務支出、實際支用，吳敦義會嚴守行政中立。（2011/10/3）
依此邏輯，守法等於中立，違法等於不中立，使得機關就算執行再日常不過的公務，如查緝案件、拆除違建、環評審查等，都要聲稱依法加中立，已成為對外發言的公式了。
黃女自稱與男議員接觸是國安局交付任務，國安局表示以「長官交辦色誘」進行「國內政治偵防」屬違法，國安局不可能下達違法命令；國安局均依法行政、行政中立，不能也不會違法行事。（2017/8/2）
回到根本，《行政程序法》早已將「依法行政」的鐵律定義清楚，即行政行為：
- 應受法律及一般法律原則之拘束（依法行政原則）
- 非有正當理由，不得為差別待遇（平等原則）
- 不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的（禁止裁量濫用）
因此差別待遇、做政權爪牙、濫用行政資源、利用權勢期約選票等，都有各自對應的法律可以檢驗是否違法濫權，拿「不中立」來究責反而失焦。
五、不表態不作為的遁辭
無所本的胡亂引用，已使中立貶值到貧乏淺薄，除了拿來政治攻擊外別無他用，甚至反過來成為不表態或不作為的遁辭。
新北市議長蔣根煌參加國民黨「民主守夜」時，稱侯友宜支持4項公投。侯友宜表示自己沒有說過這樣，向來保持行政中立，「人民自己決定，這才是公投最重要的基本價值」。（2021/12/18）
台灣人權促進會向台鐵「高雄運務段」申請在高雄車站廣場舉辦反送中集會，被告知「要詢問高雄車站」；高雄車站稱「要得到鐵路局許可」；鐵路局指「這是高雄車站業務」。主管機關互踢皮球後……高雄運務段表示這是政治性活動，依規定及行政中立，不予出借。（2019/8/30）
儘管銓敘部曾指出公共場所不禁止政治活動，但這種迴避裁量、拒絕判斷的心態並非罕見，由此形成的專業退卻，正在公部門中快速蔓延。
重新錨定法規，還給公務員適度參政表意自由
對照台灣為了中立動輒得咎，西方政黨競爭再怎麼激烈，都沒人罵不中立。
例如今年8月，美國前總統川普的住處遭調查局搜索，川普怒斥這是「濫用法律的行為」。希臘反對黨魁為了手機遭監聽而痛批：「政府用這種暗黑手段來監控我，讓我們國家顏面盡失。」總理則回應：
「（監聽）本應依法行政，卻發生如此錯誤，我不知情也絕不容許。」2016年英國卡麥隆政府耗費九百三十萬英鎊製作公投留歐的文宣，被脫歐派指責滿紙謊言，為什麼不將經費花在更重要的健保上。
從國際經驗來看，民主化的討論焦點從來不是文官中立，而是憲政法治，因此西方大多僅把文官中立附帶併在服務倫理規範裡，還會依職位區分參與政治的管制程度，越低層、庶務就越寬鬆。反之台灣一天到晚擔心政府裡的人都是行政資源小偷，所以從工友駕駛到常務次長、從收發文件到國家安全，通通適用統一標準。
然而，民主先進國家面對人民需求高漲的趨勢，要公務員龜縮不出早不合時宜，他們已走上一條逆風之路——加強文官政治化。例如美國總統可任命的職位多達五千個、英國以契約人力大幅取代常任文官、OECD國家皆彈性任用高階文官等，讓更多元特殊的政府工作者代替傳統公務員上到政治前線。
這種做法對唯恐「政治酬庸」的台灣人或許冒進，但除此之外，仍有其他方向值得嘗試：
- 將依法行政、執行公正從中立概念裡去除，只保留參與政治及濫用職權的限制，並併入《公務員服務法》。
- 按職位區分管制強度，及檢討不合宜的規定。例如現行禁止公務員助選及表意，卻允許政治性較高的親自參選，不免矛盾。
- 將動用資源輸送政黨利益的情狀界定清楚，訂入《選罷法》、《預算法》或各類法規中，作為日後司法裁判的依據。
如果台灣文官走上政治第一線已屬必然，那麼適度賦予其參與政治及表達意見的自由，並且還給「文官政治中立」原本的意涵，才能走向制度改革的下一步。
