去考公務員？人力流動率超乎想像，戳破公職「鐵飯碗」神話

今年高普考在疫情陰霾下放榜，不得不取消比照科舉古禮的點榜儀式，連鳴炮都免了。此前考選部更焦急不已，只因報名人數連年減少，為了拚業績，還刻意在報名網頁溫馨提醒：「除了首波需用名額外，考試前及放榜前還會陸續增加喔！請把握報考機會！」

到底是有多求才若渴？攤開《考選統計年報》，2010年是報考各類公務員的高峰，來到53萬人，此後一年崩跌2萬到10萬，到2019年只剩26萬人，足足少了一半。

同一時間，有個數字卻逆勢成長，那就是辭職人數。依銓敘部統計，2016到2018年分別有1893、2092、2671人，以31歲至40歲、任職2年內辭職的最多。立法院預算中心還連兩年在預算評估報告中示警，越年輕、高學歷者辭職率越高，恐不利人力素質。¹

各機關失血嚴重，猶如重症病患

有趣的是，自從立法院預算中心捅了馬蜂窩後，銓敘部網站就再也找不到專門的辭職統計了，另外定期公布的《銓敘統計年報》也把「離職」併計免職、撤職、退休、解僱、資遣、死亡等人數。²這使得立法院預算中心坦言，銓敘部及人事總處均無精準的辭職數據，僅能推估求得。

與此同時，銓敘部仍沾沾自喜的按例宣示公務員辭職率低於1%，補習班也一搭一唱：「公職流動率低」、「考上國考之後大家都不想離開了」、「錄取國家考試後工作會有多穩定，讓我們用數據分析給你看」。然實情真的是這樣嗎？

台灣的人事制度很特殊，就算性質差異再大，從「公路總局」、「艦隊分署」到「飛航服務總台」，從「台北關」、「水產試驗所」到「松山機場」，都用同一套方法管理陸、海、空人力。

這種邏輯把全國3702個行政機關視為同一家公司下的門市，當中36萬公務員在各機關之間來來去去，不能說「離職」，頂多算內部「調職」。

考試院的理由是，人才都是為「國家」所用，誰用都沒差；可是對「機關」來說，這種異動真的不痛不癢嗎？

學者蘇偉業訪談了77位中央及地方的公務員後發現，¹許多機關因為工作負荷、業務分配、主管管理、涉案風險等長期問題，人才外流已經到了「災難性的臨界點」，如受訪者所言：

「我在這裡已經6年多，其他再資深的就約聘僱。因為他們每年續聘下來，已經比我們更資深……連科長都換了好幾個。」

「我4年算機關前10老的，我們這邊其實兩年就算資深。」

「我們科長驚訝的說：『什麼，你要走！』那時候科長剛來，而我們科除了我已經沒有其他正式人員。」

「因為大家都跑不了（商調被拒），都靠考試走，所以那一年同一次考上走的，一個科就走三個。」

蘇偉業形容，一個組織若常常在吸收新人，就好像需要不斷輸血的重症病患一樣，健康欠佳。這種嚴重失血也不是特例，而是普遍發生在各機關。

欠缺人力規劃，公務員以無序方式調動

又如筆者友人所處的單位，因為主管情緒控制不當，部屬育嬰留停的、進修留停的、因各種精神疾病調走的……正式人員能逃都逃了，只剩一個除了辭職別無他法的聘僱人員，單位只好一口氣補上近10個臨時人力。友人嘆道：「所以把自己搞瘋是最容易走的辦法，但這種事會傳開，未來職涯等於也毀了。」

另一個擔任人事的友人也表示，每天都有人辦離職，每天都有人辦報到，幾乎人人綁約期一滿就走，所以機關不會錯過每次提報考試分發的機會。但考試緩不濟急，只好找來大量職務代理人、借調人員、工讀生、替代役來填塞，有些科室甚至借調人員多於正式職員。

人才荒到了這種地步，如果人事主管機關還能拍拍胸脯說：「沒關係，都是國家的人才。」那可說掩耳盜鈴了。

看一下數據，2019年全國共有4萬6303人離開原機關，這樣算多還是少呢？比對一下公、私部門，當年民間受僱員工的「流動率」為2.29%，⁴而公務員未有類似的統計，不過若拿相同方法來換算公務員跨機關的流動率，為1.19%。⁵

看起來，政府流動率雖僅是民間的一半，亦絕非一般想像的「工作穩定」、「大家都不想離開」。

另一方面，民間員工在單一機構任職的平均年資為6.2年，公務員平均年資則為15.92年──不過，那是把所有待過的機關加起來平均，這種算法再度把中華民國當作唯一一家公司，忽視跨機關高頻率流動的事實。假設真能統計單一機關的平均年資，數字肯定是非常淒慘的。

說起來，「良禽擇木而棲」本是勞動自由市場的常態，員工要往哪裡去，沒人管得著。可是，公務人力被圈成一個封閉的內部市場，從甄選、培訓、考核、升遷、調動到退離等，都是政府刻意的安排，照理講人力規劃應該更有系統才是。

可是蘇偉業發現，政府人力大多以無序的方式流動，原因包括組織管理積弊已久、欠缺計劃性培育人才、各職系晉升管道混亂、考試分發無法適配人力等。當然，頻繁跳槽的人也會出於私心，但相當程度可視為對機關缺乏適當人力規劃的反彈。

官方鋸箭式療法：不分工作性質一律綁約

鐵打的衙門流水的官之中，以年輕、資淺者為甚，考試院想出來的解決方法是：你上榜，綁上你。

2014年，下重手增訂了「限制轉調」條款（俗稱綁約），也就是考試分發的3年4個月內，不得調離原機關，或相同主管機關所轄的機關。這本來就規範在地方特考，原意是將人留在求才不易的地方基層，如今也擴及到不分地域的高普初考。

官方的修法理由是：「考試及格人員尚未具備嫻熟之行政經驗，即可轉調其他機關，各機關須不斷培訓初任人員，浪費行政資源，對政府效能極為不利，難以提升為民服務品質。」

這等於把公務員高流動的問題全歸咎給新人，潛台詞就是他們沒定性、草莓族。緊箍咒套下去，新人的調職率確實降下來了，辭職率則逆勢上揚，以2018年為例，報到2年內辭職者就占了辭職總數近3成，5年內辭職更超過5成，等於用新的問題來解決舊的問題。

官方修法理由還謂：「為培育初任公職人員，將限制轉調延長為3年，使其得以具備完整之職務歷練……亦可與地方特考的限制規定取得衡平。」

持平來說，綁約不是不行，私人企業也十分盛行，如金融業的儲備幹部（Management Associate, MA）計畫即有系統的安排新人接受導師輔導、參與多樣課程、輪調各種事業群，或前往海外特訓，最後新人必須留任一定年限，否則要賠償薪水。科技業有些也會預付新人一筆簽約金，但新人若提前離職，就要按比例返還。

不管這種方式有沒有效益，公司總是花費鉅額在菜鳥身上。可是政府機關除了趕鴨子上架外，給了新人什麼樣的培育資源？

普遍現象是，機關的基層承辦人都忙，教導新人浪費時間也沒績效，常見的帶領方式就是丟一句「自己去看前案！」而當菜鳥迷失在舊檔案海裡不得不求助時，很可能得到不耐煩的回應。

另外，機關也會允許老鳥搶在新人來之前換到相對清閒的職位，再把進入門檻高、困難繁重的業務丟給菜鳥，因為這是一種對「媳婦熬成婆」的慰勞。

政府勞力轉型自由市場，破除「留人不留心」窠臼

由於反彈聲浪不斷，考選部終於在2020年推出限制年限縮短為2年4個月的草案，但仍保留4個月的尾巴，這又是怎麼來的？

原來，台灣公部門有著各類組織最長的新人觀察期，得經4個月「實務訓練」加6個月「試用」，才能成為正式員工。問題是，公務員到底是什麼樣艱深專業的工作，需要長達10個月的觀察期？連台積電也不過3個月。

責任與權利理應相稱，但在實務現場，新人除了第1個月不能蓋章外，其他該負的義務一樣不少，卻被當作無能的廢柴，任由雇主偷走4個月「實務訓練」的資歷。

可見限制轉調實施以來，全面鼓勵機關逃避善良雇主的責任，其立法理由夸夸其談「提升為民服務品質」，明顯奠基在榨取勞動力上，而「與地方特考取得衡平」一詞，則是以不公衡平不義了。

人事主管機關若真有心改革「留人不留心」的傳統，短期內應破除不分工作性質一律綁約的制度，允許新人試用期滿即得遷調。長期而言，應加速政府勞動力轉型為自由市場，機關可將員工釋出為「自由文官」，文官也能轉入市場另尋東家，而不是如現行商調制度，想跳槽還得看老闆放不放人。

最後別忘了，不是只有機關試用新人，新人也在試用機關。2年4個月，足夠讓腐敗的組織繼續對管理無能、勞權惡化視而不見了。

• 立法院預算中心連續兩年對公務員辭職率示警，請參《行政院人事行政總處及所屬107年度單位預算評估報告》、《行政院人事行政總處及所屬108年度單位預算評估報告》。
• 銓敘部對「離職」的定義，以及「離職」與「調職」的區辨，請參《銓敘統計年報》。
• 蘇偉業對公務人力流動的研究，請參蘇偉業（2018），〈我國政府內部人力市場行為之初探：個人利益與組織利益之權衡〉。《文官制度季刊》，10（1）: 21-58。
• （1）依照主計總處計算方法，流動率=（進入率+退出率）÷2。其中，進入率= [全年進入勞動市場人次÷（全年平均每月受僱員工人數x12） ] x100%；退出率= [全年退出勞動市場人次÷（全年平均每月受僱員工人數x12） ] x100%。進入率、退出率、流動率算法均為單月平均。
  （2）2019年受僱員工共796.7萬人，全年進入223.3萬人次，單月進入率為2.34%；全年退出214.7萬人次，單月退出率為2.25%。換算得單月流動率為2.29%。
  （3）「進入」態樣如新進、召回等，以新進為多。「退出」態樣如辭職、解僱、資遣、退休等，以辭職為多。
  （4）以上資料來自主計總處〈108年12月暨全年工業及服務業薪資統計結果〉、〈108年事業人力僱用狀況調查統計結果綜合分析〉。
• （1）銓敘部並未統計公務員跨機關的流動率，若比照主計總處「進入率」、「退出率」、「流動率」的計算方法，同時將公務員的「進入」定義為調入新機關、考試新進，「退出」定義為調離原機關、離職，即可得出相應的數據。
  （2）依照《銓敘統計年報》數據、上述定義與算法，2019年公務員共36萬1421人，全年進入5萬6619人次，單月進入率為1.31%；全年退出4萬6303人次，單月退出率為1.07%。換算得單月流動率為1.19%。