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林佳和/公投法補破網:直接民主不是強勢者優雅的欺凌工具

回顧歷史,納粹與義大利法西斯的歷史教訓仍與直接民主脫不了關係,因而反對者認為公投...
回顧歷史,納粹與義大利法西斯的歷史教訓仍與直接民主脫不了關係,因而反對者認為公投是宣傳煽動盲從者的工具。圖為1933年納粹黨舉辦的紐倫堡黨代會,希特勒正在台上進行激昂演說。 圖/美聯社

二次大戰後,告別三國佔領,準備成立德意志聯邦共和國,也就是世人俗稱的西德,在制憲會議上,後來的第一任聯邦德國總統特奧多爾.豪斯(Theodor Heuss)曾有句名言:

直接民主是對於所有煽動者的犒賞(Prämie für jeden Demagogen)。

他明白地指出:公民投票可能會造成爾後民主的負擔,讓立法機關必須時時維護的名聲毀於一旦。

當然,晚近的研究已經難以印證這樣的負面評價。直接民主,至少就實證上來說,未必只是宣傳煽動盲從者的工具,也不必然造成政治上的不穩定。雖然,回顧歷史,納粹與義大利法西斯的歷史教訓仍與直接民主脫不了關係。

沒有錯,正是戰前的十多年的威瑪經驗(1919-1933),乃至於法西斯毫不猶豫的宣傳與濫用包括直接民主在內的民主機制,讓重建自由民主憲政秩序的德國人,陷入了猶豫。

公投之於民主的正反辯論

知名的奧地利經濟學家熊彼得(Joseph Alois Schumpeter)說:我們怎麼能相信那個只有農民、旅館跟銀行,又僅須面對簡單的政治決定與局勢之國度的民主模式呢?舉世稱羨的瑞士直接民主,是否真的那麼完美?還是只適合於瑞士那種有獨特歷史傳統的社會,難以複製與仿效?

威瑪共和帝國國會議員阿爾弗雷德.紀爾德麥斯特(Alfred Gildemeister),1926年對於威瑪第一件全國性公民投票案「應剝奪貴族領主之不動產」,痛斥「應該把人民公投的權利拿走,就像從小朋友手中拿走火柴一樣」,是否隱然指陳,一個如威瑪般不成熟民主社會下,公投民主帶來的可能傷害?

如同公法學者烏鐸.狄.法比歐(Udo Di Fabio)所評價的:直接民主,要說它是激情煽動者的犒賞,不如說是一種帶著某種副作用的解藥(從醫學上來說,有什麼解藥會沒有副作用呢?直接民主倡議者OttmarJung說道)——解代議民主問題的藥,因為再怎麼說,於「人民統治」的微言大義之下,相較於其他民主形式,直接民主總是名列前茅。

事實上,學界也不乏對於直接民主的讚許之聲:奧特瑪.榮格(Ottmar Jung)與法蘭茲–路德維希.涅梅爾(Franz-Ludwig Knemeyer)便以為,直接民主可以帶來更好的回應,使辯論更具專業、有助於人民的政治教育、可帶來更具彈性與更好的政治。

當然,批評之音也不絕於耳,例如對於美國的直接民主經驗,特別是相當活躍的加州,論者便觀察到,那裡的公民投票經常淪為反國家主義的民粹,用來作為防堵國家所進行之社會整合、排除主流族群所不喜之少數者的工具,例如1994年11月,惡名昭彰之公投否決對於非法移民的公共急難給付。

某些分析告訴我們:直接民主,至少從實踐經驗看來,常為「尖銳的多數決民主工具」,有「形成多數暴力」的極大潛力,同時對於激情與利益(passions and interests)常無招架之力,如同18世紀美國開國先哲在《聯邦論》(Federalist Papers)所主張的那般。

經驗研究更顯示,那些資訊掌握較佳的、教育程度較高的、經濟情況比較理想的,換言之,參與意願及組織、衝突能力較好的階級與群體,通常也會是直接民主下得利的一方,附帶的就是少數弱勢群體權益的更受壓制。

說穿了,與間接民主體制下沒有兩樣,如果聚焦於少數群體,則相較於仍有折衝與妥協空間的間接民主,特別是內閣制下常見的共識決,不是單純多數決,直接民主對之的傷害可能更大。

尤有甚者,直接民主常帶來相互矛盾的影響:一方面,它有助於人民的參與及整合;另一方面,只要直接民主越受重視,則國會作為制度、國會議員作為人民代表的功能與意義就會越形弱化,原本透過間接民主、代議制度達成的效用將每況愈下。

以前是大家不相信國會,但只能祈禱它更好,現在,某個程度來說,可以跳過它了,人民自己來。

「公投大國」的瑞士,因相對單純的中立國身分,讓批評者認為並非每個國家都適用瑞士的...
「公投大國」的瑞士,因相對單純的中立國身分,讓批評者認為並非每個國家都適用瑞士的直接民主制度。圖為2017年瑞士公投,該年度共發起3次公投。 圖/歐新社

《公民投票法》修正

直接民主作為民主形式,其實已無走回頭路的可能。台灣政治社會,已經無可想像一沒有公民創制與複決的政治體制。

既然要與之共存,特別是在追求理想下共識決民主體制的同時,我們應該思考如何讓直接民主回到它應該有的制度功能:濟間接民主之窮,扮演補充性角色,盡力聚焦於單純重大公共政策的決斷上,勿成為政治過度動員,乃至於傷害議會體制規範性功能的殺手。

站在這個角度,進行《公民投票法》的修正,應該有其必要。

從2018年1124公投經驗看來,公投提案審議不足、題意經常不清或甚至矛盾,有違憲之虞的公投提案未被遏阻,不同提案間可能的隱性矛盾未明快處理。

而提案連署過程中過多的瑕疵連署,甚至涉及偽造冒用之刑事犯罪,連署成立後,社會傳播不足、資訊偏差,沒有足夠的時間提供形成自由思考之能量,作為公投必要基礎之「投票者自由思考決定意志」,在一絕對不可或缺的充分資訊掌握下,根本淪為空談。

某些台灣公投實踐下的問題與偏失,雖可能屬於執行或技術層面,但有些則是制度不盡完善的結果,應尋求解方。

逾越憲法的公投

首先,公投之標的既然是法律層次的公投,則其效力既不得違反及逾越憲法,交付公投之題目也就當然不能例外。

公投優先於憲法?1124公投後聽聞這種奇怪論調,那就好像主張法律優先於憲法一樣的荒誕,簡直視憲政主義與體制為無物;當然,如果是憲法層次的公投,例如制憲、修憲、變更領土或根本改變國家性,自優位於法律,這並非吾人在此溝通的公投效力問題。

從法律層次之公投制度來看,違憲的公投自不得容忍,然違憲者不僅是涉及可能的限制人民權利——不是限制人民權利的公投都要禁止,而是限制人民權利不能達違憲程度,所以必須以違憲作為篩選的核心內涵與標準。

2017年公投法修正,所謂的廢除公投審議,最正確的理解,應該是廢除無涉違憲,但仍容許行政機關直接駁回人民公投提案之舊制度,而非縱使違憲,行政權只能眼巴巴的慢走不送,還是讓人民來試試違憲一下,必須以正視聽。

所有機關都有適用憲法與法律的義務,都有不能適用違憲法律的義務,憲法學理上所稱之消極的合憲行為誡命。

愛家公投領銜人游信義在1124公投後,在臉書上發表文章認為:「公投」是國民主權最...
愛家公投領銜人游信義在1124公投後,在臉書上發表文章認為:「公投」是國民主權最高的展現,位階「高於《憲法》」。引發外界議論。 圖/聯合報系資料照

誰來審議?審議時間的長短?

接下來,套用霍布斯在利維坦中的著名提問:誰來決定?誰來解釋?(Quis iudicabit? Quis interpretabitur?)這可能涉及不只法律權限,也牽動政治正當性的考量:如義大利,全國性公投前必須先交由義大利憲法法院、全國公投委員會審核?還是如許多國家般先由負責公投之行政機關把關,再交給一般法院或憲法法院(如德國各邦)做事前審核或事後救濟?甚至可由法院來撤銷公投結果?

目前看到的不同立法委員、黨團之修正版本,皆有不同設計,但違憲事項不能交付公投,應該算是朝野難得的共識,足資贊同。

相較於其他國家,台灣公投最明顯的特徵就是:快,審議時間短,連署成案後到交付公投的時間短,前者30日,後者最短可以1個月,簡直視直接民主如兒戲。

瑞士一件公投從提案到最後交付投票,平均要花超過40個月的時間,亦即逾3年,就算扣除其中連署所需之6個月,也等於審議加上宣傳折衝的時間,總耗時將近3年。

不論是創制或複決案,亦不分法律、立法原則或重大政策,其實帶有一定程度「否定當前國會或執政者主張」之意涵,是以各國均有「如國會或執政者贊同公投提案者主張,同時採取必要之相應動作,例如將相同於提案之內容付諸立法程序,則公投提案目的既已達成,此時應駁回」的設計。

換言之,如果當政者及民主國會贊同,那就直接納入麾下,採取明確的政治與法律作為,如果不贊同,便應極力為自己辯護,同時指陳公投提案之政治、經濟、社會或法律等任何層面之不當。

當然,審議公投得否提出時,不同立場不得作為駁回公投提案之理由,必須回到違憲審查這個關鍵環節上,但在連署成案後的宣傳期間,則應使力提供必要相關資訊,不應淪為政治分析家所痛陳之公投結局,所謂形成再也沒有人需要負責的民主:政府無所謂,大家go ahead。

要辦到這些,必要的期間是需要的,現行公投法的30日、1至6個月,必須有明顯明確的延長,加強違憲性審議,妥適辦好完整的資訊揭露、影響評估,讓人民在充分資訊與形成自由意志決定之後,一個正當而理性的公投方得期待。

民間社團呼籲立法院修正公投法六大缺失,其中之一便是公投「審議時間拉長」。 圖/聯...
民間社團呼籲立法院修正公投法六大缺失,其中之一便是公投「審議時間拉長」。 圖/聯合報系資料庫

在審議民主之浪潮下,一個完善的公投制度,應思考如何融入,包括在審議階段的多方聽證,當事人、利害關係人與其他第三人的充分審議,乃至於連署成案後到公投前之宣傳,都應引入審議或至少參考其內涵而導入某些必要措施,例如公共資源支撐之資訊傳遞或辯論。

如同台灣1124公投一般,在極短暫的時間內,在連題目都弄不清楚、讀不懂或不知其利弊得失與影響的情況下,一次性對數量如此之多的提案做出政治決定,加上某些倡議者不斷的製造虛偽、恐嚇、曚騙或誤導式言詞的推波助瀾,只能說天佑台灣,民主懸崖一線間。

要解決此問題,首要拉長相關審議與宣傳時間,明定詳細聽證程序與利害關係人地位、權限及可能範圍,引入必要的公共資源以承接人民的資訊需求,同時消弭倡議團體藉雄厚資力的打場不對稱戰爭——愛爾蘭禁止針對公投刊登廣告,瑞士大藥廠們聯合巨資用力宣揚健保之壞,兩個正負面經驗,應得教訓。這些都必須制度性的搭配與設計,公投法修正之關鍵正是在此。

公投:民主試煉場

美國政治學者班傑明.巴布爾(Benjamin Barber)美言道:如果民主是好的,那更多的民主豈不更好?吾人不可能走回頭路,想像一沒有公民投票的民主體制,而是必須與之共存,使之回復應有原有的制度性功能,創建一更好的民主,而非在當前的後民主時代中,被評價為經常只是反民主的另一種形式。

公投,直接民主,不該是德國社會學者克勞斯.歐菲(Claus Offe)所觀察到的,只是人們丟棄禮節、拋開尊重與妥協、只是喚出心中那個原本隱藏之「邪惡陰暗的我」。

民主不是黑暗煉場,民主不是強勢者用來欺凌的最優雅工具,民主尤其不是毫無價值的後現代遊戲。必須說,可以想像直接民主的實踐弊病,2018年1124的台灣,幾近一次噴發,在反民主的後民主環境下,台灣面臨嚴峻考驗與挑戰,只能勇敢面對。據此,公投法的制度補破網,必須是第一步。

(原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」,原標題:〈民主不是強勢者用來欺凌的最優雅工具——完善的公投法制度才能避免民粹〉)

可以想像到直接民主的實踐弊病,在2018年11月24日的台灣幾近一次噴發。 圖/...
可以想像到直接民主的實踐弊病,在2018年11月24日的台灣幾近一次噴發。 圖/路透社

  • 文:林佳和,政治大學法學院副教授。
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