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胡博硯/萊豬開放進口後,食品安全的標準能否因地制宜?

萊豬開放進口行政命令於今年1月1日生效,地方也以自治條例加以反制,讓中央與地方的衝突白熱化。 圖/歐新社
萊豬開放進口行政命令於今年1月1日生效,地方也以自治條例加以反制,讓中央與地方的衝突白熱化。 圖/歐新社

最近立法院通過萊豬的行政命令後,使中央跟地方、或說是國民黨與民進黨間的萊豬大戰有白熱化的跡象。

關於萊豬問題為何會從立法院燒到地方政府?必須從我們目前的審查程序說起。

萊豬行政命令通過

目前食品危險與風險管理主要是依據《食品安全衛生管理法》,而在該法第15條第1項中規定,食品或食品添加物符合特定要件者如變質、腐敗、攙偽或假冒等,即不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列。而其中有個要件是,凡殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量的食品或食品添加物,也在上述的禁止之列。

以萊克多巴胺來說,所涉及的就是動物用藥問題,到底怎樣算是超過安全容許量,該法授權主管機關——衛福部——訂定動物用藥殘留標準,是這次主要的爭執焦點所在。

而為了執行這部分的規範,民進黨政府做出許多控管措施,如在查驗程序、標示上的要求,為了落實這些要求,主管機關也修訂或增加了一些規定,如進口牛肉檢疫及查驗作業程序等零零種種的規定。依據《立法院職權行使法》的規定,各機關的行政命令應該要送到立法院,倘若立法院於院會有15位委員以上連署或附議抑或是黨團的要求,即交付有關委員會審查。

行政命令經審查後,發現有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規定事項而以命令定之者,應提報院會,經議決後,通知原訂頒之機關更正或廢止之。

但如果沒有上述的情況,則由委員會報請院會存查。在過去的經驗中,很少有行政命令被審查的,但過去《勞動基準法》砍七天假爭議的時候,立法院針對勞動部修正《勞動基準法施行細則》一事有做審查,算是少數的案例。

萊豬開放進口後,市場肉攤紛紛張貼台灣豬公告以標示來源。 圖/聯合報系資料照
萊豬開放進口後,市場肉攤紛紛張貼台灣豬公告以標示來源。 圖/聯合報系資料照

地方祭出自治條例反制

目前這些行政命令於1月1日上路後,各地方政府紛紛以制定的地方自治條例反制。本來很多直轄市過去就已經有制定食品安全的自治條例,例如台中市在2016年就已經有《臺中市食品安全衛生管理自治條例》,這些食品安全的自治條例的出現,都是為了因應過往發生的諸多食安問題。

事實上,《臺北市食品安全自治條例》曾在民國105年間增訂第9條之1,規定台北市販售豬肉及產製品不得檢出乙型受體素,但未訂罰則,最近的修正也只是增訂罰則。不過,有一個很大的不一樣是,關於萊克多巴胺這種乙型受體素,過去在動物用藥中也是不准出現的,所以中央跟地方的規範不至於會發生扞格的問題。

在地方紛紛推出了自治條例後,行政院政務委員羅秉成在記者會指出,這些地方的自治條例違反憲法規定中央與地方權限的分配,未來都會加以撤銷。此話一出更引發國民黨籍立委與縣市長的不滿。

不過,中央跟地方其實過往就有很多的爭執,例如中央跟地方關於健保費的分擔案就是著名的案例,近期環保署也以《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》部分條文違反《空氣汙染防制法》的規定而加以撤銷的爭議。整體來說,在廢省之後,因為直轄市、縣市地位大幅提升,中央跟地方發生的爭執就變多了,尤其進入了六都時代,爭議更常發生。

再者,以往中央跟地方的爭議,將地方自治條例的條文加以撤銷往往是最後的手段,期間經過多次的協調,甚或也有中央讓步的現象。例如《臺北市政府組織自治條例》規定台北市政府設各局、處、委員會,其組織規程由市政府擬訂,並送台北市議會審議,此一規定,中央也認為與現行地方制度法規定不符合,但經多次協調後最終行政院讓步。筆者以為,行政院一方面宣示立場外,仍然該與各縣市溝通,把憲政爭議的風險降到最小。

行政院政務委員羅秉成指出,反制萊豬的地方自治條例違反憲法規定,未來都會加以撤銷。 圖/聯合報系資料照
行政院政務委員羅秉成指出,反制萊豬的地方自治條例違反憲法規定,未來都會加以撤銷。 圖/聯合報系資料照

自治事項是什麼?

依據目前地方制度法的規定,如果是自治事項,地方政府可以制定自治法規,而這些自治法規如果跟人民權利義務有關,就要由地方議會通過,也就是我們所說的自治條例。不過,目前最大的爭議是,「自治事項」到底是什麼?

《地方制度法》規定,自治事項是指地方自治團體依憲法或本法規定,得自為立法並執行,或法律規定應由該團體辦理之事務,而負其政策規劃及行政執行責任之事項。簡單的說,就是管理該事項的權限在地方手上,地方要負責規畫以及執行。

相反地,如果是委辦事項,地方通常只是單純依據法律來執行義務。至於哪裡規定自治事項,除了憲法外,主要就是《地方制度法》。但是憲法規定過於陳舊,而且憲法規範的中央與地方,主要是中央跟省的規定,與目前狀況有所差距。《地方制度法》也有規定,例如地方建築管理就是地方的自治事項。不過這樣的規定過於籠統,有時候還得看個別法條規範的具體劃分。

自治條例可以訂罰則,但項目以及額度有限,罰鍰的上限就是10萬元,且必須要報中央的核定。但如果沒有罰則,則自治條例發布後就生效了。那中央認為違法怎麼辦呢?還是可以宣告無效的。

以萊豬來看,假設地方制定的萊豬規定是罰則,中央就可以不核定,如果未涉及罰則,中央仍可事後宣告該自治條例無效,如前述的《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》部分條文即是如此。這點,羅秉成政委的說明原則上沒有大問題。

假設地方制定的萊豬規定是罰則,中央就可以不核定,如果未涉及罰則,中央仍可事後宣告該自治條例無效。 圖/聯合報系資料照
假設地方制定的萊豬規定是罰則,中央就可以不核定,如果未涉及罰則,中央仍可事後宣告該自治條例無效。 圖/聯合報系資料照

釋字第738號解釋說了什麼?

但是行政院雖然是地方自治的最終監督機關,在憲政爭議上卻不是如此,依據憲法與地方制度法規定,此種爭議可以聲請大法官解釋,在這樣的爭議中,行政院的立場最終也必須要受到司法的檢驗。

在處理地方自治條例與中央規範不同的時候,大法官釋字第738號解釋曾指出,《電子遊戲場業管理條例》關於電子遊戲場設立的條件乃是最低的要求,地方政府可以因地制宜地做出決定。倘若未來關於萊豬爭議,大法官亦採此一想法,那無疑是打行政院一巴掌。就學理上而言,在確保地方自治下,目前在公共安全的領域如環境保護,因地制宜這件事情似乎是較容易接受的。而就食品安全來看,既然過去各地方政府制定食品安全自治條例時,中央主管機關對此都沒有意見,將之視為自治事項應無問題。

另外,在當初釋字第738號解釋,大法官認為會有因地制宜的可能原因在於,「電子遊戲場業之設置,有限制級及普通級之分,對社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康所可能構成妨害之原因多端,各項原因在同一直轄市、縣(市)之各區域,所能產生影響之程度亦可能不同。加之各直轄市、縣(市)之人口密度、社區分布差異甚大,且常處於變動中。」換言之,由於各地方的差異,所以大法官允許各直轄市、縣(市)做出不同的規定。

在食品安全的標準上面來說,是否仍呈現這個因素,筆者認為較為困難,但在具體的執行措施來說,是不是有因為各地方政府商業模式、人口密度或者是政府人力等狀況而另有不同規範,筆者認為不無可能。而這些爭點都是未來憲法官司時,行政院跟各地方政府要去說明的,最終就要看大法官買不買單了。

(原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」,原標題:〈食品安全的標準能否因地制宜呢?〉)

雖然行政院是地方自治的最終監督機關,但依據憲法與地方制度法規定,反萊豬自治條例爭議,可以聲請大法官解釋。 圖/路透社
雖然行政院是地方自治的最終監督機關,但依據憲法與地方制度法規定,反萊豬自治條例爭議,可以聲請大法官解釋。 圖/路透社

  • 文:胡博硯,東吳大學法律學系教授暨公法中心主任,德國柏林洪堡大學法學博士,時代力量創黨黨員。
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